II SAB/Lu 76/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Zarządu Województwa Lubelskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Województwa Lubelskiego do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 3 kwietnia 2023 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Województwa Lubelskiego na rzecz [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 22 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła przekazana przez Zarząd Województwa Lubelskiego (dalej jako: organ lub Zarząd) skarga Stowarzyszenia L. "D." z siedzibą w B. (dalej jako: skarżący lub Stowarzyszenie) na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił, że organ naruszył art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.) w ramach rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 kwietnia 2023 r. Na podstawie powyższego zarzutu Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Stowarzyszenie przedstawiło stan faktyczny sprawy podnosząc w szczególności, że zwróciło się w dniu 3 kwietnia 2023 r. do Zarządu Województwa Lubelskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. wykazu wszystkich podpisanych umów przyznania pomocy z Beneficjentami II naboru wniosków w ramach poddziałania 19.1 "Wsparcie przygotowawcze" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wraz z podaniem nazwy Beneficjenta oraz daty zawarcia umowy. 2. wskazanie, jaki był zakres wezwań do uzupełnień/wyjaśnień Wnioskodawcy Stowarzyszenie L. ? (dotyczy wniosku o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.1 Wsparcie przygotowawcze), proszę o podanie terminu wezwania, jego zakresu [treści], terminu udzielenia odpowiedzi przez Wnioskodawcę oraz zakresu udzielonej odpowiedzi. 3. wyjaśnienia, czy i ewentualnie w jaki sposób zostało rozpatrzone pismo z dn. 23.06.2022 r., wysłane przez L. D. i L. P. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubelskiego w zakresie wadliwości dokumentacji wnioskodawcy Stowarzyszenia L. 4. udostępnienia treści wniosku o przyznanie pomocy w ramach poddziałania 19.1 Wsparcie przygotowawcze złożonego przez Stowarzyszenie L. - w przypadku, jeśli została podpisana umowa przyznania pomocy ze Stowarzyszeniem L. na "Wsparcie przygotowawcze". Stowarzyszenie zażądało przekazania informacji publicznej na podany adres poczty elektronicznej w formie skanów. Skarżący podniósł, że na powyższy wniosek nie uzyskał satysfakcjonującej odpowiedzi, gdyż Zarząd Województwa Lubelskiego nie udostępnił informacji w zakresie żądania zawartego w punkcie 2 i 4 wniosku. Zdaniem Stowarzyszenia organ błędnie w swojej odpowiedzi z dnia 18 kwietnia 2023 r. stwierdził, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a stanowi dokument prywatny. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżący powołał stanowisko doktryny prawa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. W konkluzji stwierdzono, że w sytuacji, w której organ nie udostępnił żądanej informacji i nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia mamy do czynienie z jego bezczynnością. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że w przedmiotowej sprawie niezasadne jest udostępnianie informacji publicznej z uwagi na regulację art. 30a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2020 r., poz. 818 ze zm.), która odsyła do art. 37 ust. 6 tejże ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 6 powyższej ustawy dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Zdaniem Zarządu powołany przepis wyklucza możliwość udostępnienia żądanej przez Stowarzyszenie informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Zarząd Województwa Lubelskiego dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia "D." z siedzibą w B. z dnia 3 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy również podkreślić, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W sprawie bezsporne jest, że Zarząd Województwa Lubelskiego jako organ administracji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2094 ze zm.), zarząd województwa jest organem samorządu województwa. Istotne jest, że w przypadku prowadzenia przez organ postępowania wyłącznie na podstawie u.d.i.p., a więc sytuacji, gdy: podmiot udostępnia informację publiczną; podmiot nie posiada żądanej informacji; podmiot jest niewłaściwy do udostępnienia informacji; żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy; istnieje odrębny tryb udostępnienia informacji; wniosek został skierowany do podmiotu, który nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej; załatwienie wniosku następuje za pomocą czynności materialno-technicznej (odpowiedź pismem). Czynności tego rodzaju wywołują określone skutki prawne poprzez fakty, a nie przez bezpośrednie tworzenie nowej normy porządku prawnego. Jednocześnie istotne jest, że chociaż udostępnienie informacji publicznej należy zakwalifikować do czynności faktycznych organów administracji publicznej, to czynności te podejmowane w sferze praw i wolności obywateli są ściśle regulowane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego i przy ich realizacji nie ma miejsca na swobodę działania administracji. Natomiast w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji podmioty zobowiązane do udostępniania informacji nie mogą zakończyć postępowania za pomocą czynności materialno-technicznej lecz stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. powinny wydać decyzję w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc te rozważania do realiów przedmiotowej sprawy należy wyjaśnić, że organ na wniosek Stowarzyszenia z dnia 3 kwietnia 2023 r. odpowiedział pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r., jednakże udzielona odpowiedź organu nie wyczerpywała całego zakresu żądania zawartego we wniosku. Zarząd odpowiedział na zawarte we wniosku żądanie określone w punkcie 1 i 3, w zakresie zaś punktu 2 i 4 wyjaśnił, że wnioskowana dokumentacja nie może być udostępniona, gdyż stanowi ona dokument prywatny i nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Z powyższym stanowiskiem Zarządu, jak i z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę sugerującym, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona Stowarzyszeniu z uwagi na regulację zawartą w art. 30a w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 nie można się zgodzić. Twierdzenia organu zawarte w piśmie z dnia 18 kwietnia 2023 r., że wnioskowana w punkcie 2 i 4 wniosku informacja nie jest informacją publiczną, gdyż stanowi dokument prywatny są bezpodstawne. Stowarzyszenie wystąpiło o dokumentację odnoszącą się do postępowania przed organem władzy publicznej w zakresie odnoszącym się do przyznawania i wydatkowania środków publicznych w odniesieniu do działania 19.1 Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER, poddziałanie Wsparcie przygotowawcze objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich w latach 2014-2020. Informacja żądana przez wnioskodawcę nie odnosiła się do sfery prywatności, ale do trybu działania organu władzy publicznej oraz dysponowania przez niego majątkiem publicznym – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. W zakresie przedmiotowym wniosek odnosił się niewątpliwie do zadań o charakterze publicznym, a informacja o tego typu aktywności organów stanowi informację publiczną, nawet jeżeli środki publiczne mają trafić do podmiotów prywatnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, ale wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Za informację publiczną uważa się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (zob. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1188/21, dostępny w CBOSA). Sąd podkreśla, że za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niej. W zakresie dokumentacji konkursowej – wniosków o udzielenie wsparcia publicznego składanych przez podmioty chcące uzyskać wsparcie w ramach realizowanych przez organy województwa samorządowego polityk – w orzecznictwie podkreśla się, że ile można byłoby uznać je za dokumenty prywatne przed rozstrzygnięciem danego konkursu, o tyle wniosek o dofinansowanie z funduszy europejskich staje się informacją publiczną po podpisaniu z wnioskodawcą umowy o dofinansowanie (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2022/14, dostępny w CBOSA). Od momentu zawarcia z beneficjentami umów o dofinansowanie, dokumentacja związana z konkursem lub jego określoną turą, nie korzysta już z ochrony przepisanej przepisami prawa, co oznacza, że treść dokumentacji związanej z danym konkursem może po zawarciu umowy o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, stanowić przedmiot informacji publicznej, a jej udostępnienie powinno następować zgodnie z regułami u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 710/16, dostępny w CBOSA) Z powyższych względów nie można uznać stanowiska Zarządu, że żądana w punkcie 2 i 4 wniosku nie jest informacją publiczną za uzasadnione. Natomiast w przypadku, gdyby organ uznał, że informacje żądane przez Stowarzyszenie nie mogą być udostępnione ze względu na prywatność osoby fizycznej – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – konieczne byłoby wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dlatego też teoretycznie organ na podstawie przepisów szczególnych może być zwolniony od obowiązku udzielania informacji publicznej w określonych zakresie. W realiach przedmiotowej sprawy nie można jednak zasadnie uznać, że powołany w odpowiedzi na skargę art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 może stanowić podstawę do nie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Wniosek Stowarzyszenia dotyczył dokumentacji odnoszącej się do postępowania w przedmiocie wniosków o przyznanie pomocy na działania 19.1 Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER, poddziałania Wsparcie przygotowawcze objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2022. Tego rodzaju wsparcie stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 z późn. zm.) nie jest realizowane na podstawie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020. Do wsparcia dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER, w tym wsparcia przygotowawczego stosuje się przepisy ustawy regulujące wsparcie w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Stosownie do ustawy art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wspieranie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, o którym mowa w części drugiej w tytule III w rozdziale II rozporządzenia nr 1303/2013, zwanego dalej "rozwojem lokalnym kierowanym przez społeczność", w ramach działania, o którym mowa w ust. 1 pkt 14, odbywa się na zasadach określonych w przepisach o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, a w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach - na zasadach określonych w niniejszej ustawie. W ustawie odnoszącej się do przyznawania środków pieniężnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich nie ma odpowiednika art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020. Dlatego też nieprawidłowe jest stanowisko Zarządu o braku obowiązku udostępniania informacji publicznej z uwagi na istnienie przepisu szczególnego, gdyż powołany przepis nie będzie miał zastosowania do wsparcia udzielanego w ramach inicjatywy LEADER, poddziałania Wsparcie przygotowawcze. Powyższe konstatacje prowadzą do konkluzji, że organ nie udzielił w sposób właściwy odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia z dnia 3 kwietnia 2023 r., a zatem dopuścił się bezczynności. Konieczne było więc zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 3 kwietnia 2023 r. (pkt I sentencji wyroku). Sąd nie przesądza jednocześnie, czy wnioskowana informacja powinna być udostępniona, jednakże uznaje, że żądanie dotyczyło informacji publicznej i brak jest przepisu szczególnego, który zwalnia organ z rozpatrzenia wniosku. Forma i sposób załatwienia wniosku pozostaje jednak do decyzji Zarządu, który powinien załatwić wniosek w jednej ze wskazanych powyżej form przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu bezczynności Zarządu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17.05.2019 r., I OSK 2171/17, LEX nr 2689402). W rozpatrywanej sprawie organ niezwłocznie odpowiedział na wniosek Stowarzyszenia – w dniu 18 kwietnia 2023 r. Wprawdzie odpowiedź była niepełna i wynikała z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz powołanych ustaw szczególnych, jednakże w działaniu organu nie można doszukiwać się złej woli, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi na bezczynność (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego - w wysokości stawki minimalnej (480 zł), oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej uwagi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.