II SAB/Lu 80/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Lublinie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Lublinie spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 25 maja 2022 r., w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Lublinie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja W. z siedzibą w L. (dalej także jako skarżąca lub Fundacja) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Lublinie sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie (dalej także jako organ lub Spółka) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 25 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zażądała zobowiązania organu do rozpatrzenia ww. wniosku oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu 25 maja 2022 r. wystąpiła do Spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rejestru umów. W odpowiedzi – pismem z 6 czerwca 2022 r. – Spółka poinformowała, że tak sformułowane żądanie nie stanowi wniosku o informację publiczną. W ocenie skarżącej, Spółka, której wyłącznym właścicielem jest Gmina Lublin, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie udostępnienia rejestru umów, w którym zawarte są informacje o majątku, dochodach i stratach Spółki są taką informacją. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu Spółka potwierdziła, że Fundacja złożyła wniosek o udostępnienie informacji, jednakże w ocenie organu tak sformułowane żądanie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek, który nie jest wystarczająco precyzyjny, nie może być rozpatrzony jako żądanie udostępnienia informacji publicznej, gdyż organ nie ma podstaw prawnych do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. Sformułowanie wniosku złożonego przez Fundację jest na tyle lakoniczne i nieprecyzyjne, że nie może być potraktowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nawet gdyby przyjąć, że zamiarem Fundacji było uzyskanie rejestru umów, w żadnym razie nie zostało sprecyzowane, o jaki rejestr umów chodzi i jaki okres ma obejmować. Spółka ze względu na przedmiot działalności ma zawartych kilkadziesiąt tysięcy umów o dostawę wody lub odprowadzania ścieków, ponadto ma zawarte umowy o pracę i umowy cywilnoprawne, tak z osobami fizycznymi, jak i prawnymi. Konkludując Spółka stwierdziła, że z uwagi na sformułowanie wniosku w sposób niejasny i nieprecyzyjny zasadnym było ograniczenie do poinformowania, że żądanie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie procesowym z 13 lipca 2022 r. Fundacja wyjaśniła, że uzyskała wiedzę na temat posiadania przez Spółkę rejestru umów dzięki portalowi prowadzonemu przez inną organizację, przygotowująca raporty na temat udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na pytania tej organizacji, Spółka potwierdziła, że prowadzi rejestr umów, nie powinna mieć zatem wątpliwości co do żądania wnioskodawcy o udostepnienie tego rejestru. W piśmie procesowym z 2 sierpnia 2022 r., ustosunkowując się do pisma procesowego Fundacji, Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 25 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z uwagi na to, że Spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek w terminie, podnosząc, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, należy również przypomnieć utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnieni informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, s. 106). Spółka bez wątpienia mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 obowiązek ten ciąży m.in. na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1076 ze zm.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów posługuje się pojęciem pozycji dominującej, ale w rozumieniu przedmiotowym tj. odnoszonym do rynku, a nie podmiotowym, tj. odnoszonym do podmiotów działających na rynku. Stąd użyte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pojęcie należy odnosić nie do definicji pozycji dominującej (art. 4 pkt 10 u.o.k.i.k.), ale do definicji przedsiębiorcy dominującego (art. 4 pkt 3 u.o.k.i.k.), przez którego rozumie się przedsiębiorcę, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. W świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 4 lit. a) u.o.k.i.k. pod pojęciem przejęcia kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności m.in.: dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami. Bezspornie Spółka jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w powyższym rozumieniu (Gmina Lublin jest właścicielem całości udziałów Spółki). Ponadto Spółka wykonuje zadania publiczne w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, mieszczące się w katalogu zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.). Istota sporu między stronami sprowadza się do tego, czy wniosek Fundacji z 25 maja 2022 r. dotyczył informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Spółka zakwestionowała taką kwalifikację, uznając, że wniosek jest zbyt lakoniczny i nieprecyzyjny, nie ma zatem możliwości rozpoznania go w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko Spółki jest błędne. Treść wniosku Fundacji była następująca: "Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej w zakresie rejestru umów". Wbrew argumentom Spółki, nie było żadnych wątpliwości co do tego, że Fundacja żąda po prostu udostępnienia rejestru umów, prowadzonego przez Spółkę. Użycie we wniosku zwrotu "w zakresie" niczego nie zmienia, treść żądania jest oczywista. Co więcej, w istocie bezsporne jest, że Spółka taki rejestr umów prowadzi, co wykazała Fundacja w piśmie procesowym z 13 lipca 2022 r., powołując się na dane udostępnione przez inną organizację społeczną. W odpowiedzi na żądanie tej organizacji Spółka potwierdziła posiadanie rejestru umów. Temu faktowi Spółka nie zaprzecza w rozpoznawanej sprawie. Oczywiście rację ma Spółka, że w perspektywie charakteru jej działalności (zaspokajania potrzeb publicznych w zakresie zaopatrzenia w wodę, kanalizacji i odbioru ścieków) i wynikającej stąd liczby umów (w tym m.in. z odbiorcami usług), żądanie obejmowało szeroki zakres informacji. Jednakże, jeżeli Spółka miała wątpliwości, co do zakresu żądanych informacji, wobec szerokiego określenia, a zarazem dość lakonicznego sformułowania wniosku, powinna była wezwać wnioskodawcę do wyjaśnień w tym przedmiocie. Specyfika postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej sprawia, że przewidywany przez organ sposób załatwienia sprawy determinuje nie tylko sposób rozstrzygnięcia, ale i stosowanie przepisów procesowych. Z uwagi na treść art. 16 ust. 1 u.d.i.p., który przewiduje formę decyzji administracyjnej wyłącznie w przypadku decyzji odmawiającej udostępnienia informacji albo umorzenia postępowania, tylko w tych dwóch sytuacjach zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W pozostałych przypadkach załatwienie wniosku sprowadza się do formy czynności materialno-technicznej (pisma zawierającego żądane informacje lub wskazującego, że żądanie nie podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy). Oczywiste jest zatem, że w tych przypadkach nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym procedura wezwania do usunięcia braków formalnych podania (art. 64 § 2 k.p.a.). Czy innym jest jednak usunięcie braków formalnych, które uniemożliwiają nadanie podaniu dalszego biegu i przejście do merytorycznego rozpoznania żądania, a czym innym ustalenie z wnioskodawcą, jaki jest rzeczywisty zakres i istota wniosku o udostępnienie informacji, jeśli są co do tego wątpliwości. Z uwagi na powszechnie przyjęte i potwierdzone w orzecznictwie sądowym daleko idące odformalizowanie czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej, wezwanie wnioskodawcy do wyjaśnienia wątpliwości organu co do zakresu żądania nie ma nic wspólnego z procedurą usuwania braków formalnych podania w trybie k.p.a. i związanymi z tym rygorami procesowymi. Oczywistym jest, że prawidłowa realizacja obowiązku udostępnienia informacji publicznej wymaga jednoznacznego ustalenia zakresu żądania. Argument ten jednoznacznie wspiera treść art. 14 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W tej sytuacji jeśli Spółka miała jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu żądania zawartego we wniosku z 23 maja 2022 r., powinna była wezwać Fundację do sprecyzowania, np. czy chodzi o rejestr obejmujący wszystkie umowy, których aktualnie jest stroną Spółka, czy umowy z określoną grupą podmiotów. Nie ma jednak żadnych podstaw do twierdzenia, że żądanie udostępnienia rejestru umów przez Spółkę spełniającą kryteria podmiotowe z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Rejestr umów bez wątpienia jest informacją publiczną, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. (informacją publiczną jest informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych). Patrząc z innej perspektywy – jeśli Spółka miała wątpliwości, czy ze względu na szeroki zakres żądania, nie zachodzą przesłanki do kwalifikacji wniosku jako dotyczącego informacji publicznej przetworzonej, to powinna była wezwać wnioskodawcę do wykazania przesłanek i okoliczności wskazujących, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Spółka nie podjęła jednak żadnych działań również i w tym kierunku, co potwierdza zasadność zarzutu bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z 25 maja 2022 r. Spółka nie podnosiła również żadnych argumentów wskazujących na możliwość wystąpienia przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, w tym ze względu na prywatność osób fizycznych będących stronami tych umów (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Nota bene, nawet gdyby organ podnosił jakąkolwiek argumentację w tym zakresie, nie podważałaby ona zasadności zarzuty bezczynności. Po pierwsze, trzeba było rozważyć, czy dla ewentualnej ochrony prywatności tych osób wystarczająca byłaby prosta procedura anonimizacji danych osobowych osób fizycznych uwidocznionych w rejestrze umów. Po drugie, potencjalna konieczność ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na przesłankę ochrony prywatności, wymagałaby zastosowania formy decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), czego organ nie uczynił. Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że Spółka błędnie zakwalifikowała żądanie zawarte we wniosku Fundacji z 25 maja 2022 r. jako niedotyczące informacji publicznej, w związku z tym odpowiedź odmowna, udzielona w formie zwykłego pisma (czynności materialno-technicznej), była nieprawidłową formą załatwienia wniosku, a co za tym idzie – Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 Sąd zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku Fundacji, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt II sentencji wyroku). Zwłoka Spółki w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji, lecz z błędnego zastosowania obowiązujących przepisów, które doprowadziło do nieuzasadnionego wniosku, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu Spółki, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia (z urzędu) grzywny organowi lub przyznania Fundacji sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu nie mające charakteru rażącego poprzez przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej lub poprzez wymierzanie grzywny. Takie instrumenty powinny być stosowane wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa, przejawiającego się w istotnym lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego zachowania nie można przypisać Spółce w rozpoznawanej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych. Skarżąca Fundacja nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.