II SAB/Lu 80/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi F. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Lublin do rozpoznania wniosku F. L. z dnia 17 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Lublin nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz F. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. F. L. (dalej jako "strona", "Fundacja", skarżąca") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzuciła bezczynność Prezydenta Miasta Lublin (dalej jako "organ") w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 stycznia 2024 r. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: W dniu 17 stycznia 2024 r., skarżąca za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - kosztorysu inwestorskiego zamówienia publicznego obejmującego [...], - studium wykonalności ww. inwestycji. Zwrócono się o przesłanie ww. informacji na podany adres mailowy lub udostepnienie na serwerze. Pismem z dnia 1 lutego 2024 r. organ odniósł się do wniosku wskazując, że strona zwróciła się o udostępnienie kosztorysu inwestorskiego zad. 4 tj. budowy Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego oraz Studium Wykonalności ww. projektu, które są załącznikami do wniosku o dofinansowanie ww. inwestycji. W tym kontekście organ uznał, że zgodnie z przepisem art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm. – dalej również jako "ustawa wdrożeniowa" ), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części odpowiedzi organ powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 18 października 2018 r., sygn.. akt. II SAB/Lu 138/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1035/21 wskazał, że podstawowym założeniem każdej interpretacji przepisów prawa jest racjonalność ustawodawcy. Nie można zatem interpretować przepisów w taki sposób, który umożliwiałby obchodzenie ustanowionych ograniczeń w dostępie do informacji, byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ustawodawcy. Art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej stałby się w istotnym stopniu przepisem martwym, jeżeli ograniczenie w nim zawarte (wykluczenie udostępnienia treści wniosku przez właściwą instytucję) można byłoby bez trudu obejść, składając do samego wnioskodawcy (podmiotu składającego wniosek w procedurze ubiegania się o dofinansowanie unijne) żądanie udostępnienia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Końcowo organ uznał, że za sprawą zmiany brzmienia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej ustawodawca wprowadził bezterminową ochronę dokumentacji przedstawianej przez uczestników konkursu. Zakaz wynikający z art. 37 ust. 6 ww. ustawy utrzymuje się również po zakończeniu konkursu, chroniąc nie tylko prawidłowość procesu oceny i wyboru projektów do dofinansowania, ale także szeroko rozumiane dobra intelektualne i majątkowe wnioskodawców biorących udział w konkursie. Ochrona ta w szczególności dotyczy zazwyczaj niezwykle pracochłonnej i kosztownej dokumentacji konkursowej, przygotowanej przez wnioskodawców, takiej jak wniosek o dofinansowanie projektu oraz załączniki do wniosku o dofinansowanie. Następnie pismem z dnia 18 maja 2024 r. Fundacja wniosła powołaną na wstępie skargę do tut. Sądu na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 stycznia 2024 r. Strona zarzuciła organowi naruszenie: - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), w zw. z art. 37 ust. 1, 6 i 7 ustawy wdrożeniowej, w zakresie w jakim przepisy te określają warunki dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej oraz stanowią o tym, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez błędna wykładnię, polegającą na przyjęciu, że art. 37 ust. 1, 6 i 7 ustawy wdrożeniowej uniemożliwiają udostępnienia informacji przez jakikolwiek podmiot, nie tylko przez "właściwą instytucję", podczas gdy: a) zarówno z treści art. 37 ust. 1, 6 i 7 ustawy wdrożeniowej, jak i z celu wprowadzonej regulacji, jasno wynika, że ograniczenie w zakresie dostępu do informacji publicznej ma dotyczyć tylko "instytucji właściwej" ze względu na potrzebę zapewnienia sprawnego działania, b) do "właściwej instytucji" wpływają zarówno informacje prywatne, jak i informacje publiczne, natomiast podmiot publiczny, kierujący dokumenty do "właściwej instytucji" może dysponować jedynie informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.; - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 1,6 i 7 ustawy wdrożeniowej, w zakresie w jakim przepisy te określają warunki dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, w tym dobra prawnie chronione, ze względu na ochronę których może dojść do ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegającą na ograniczeniu prawa do informacji publicznej, choć: takiego ograniczenia nie wymaga w niniejszej sprawie ochrona jakiejkolwiek wartości prawnie chronionej, określonej w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zatem stanowisko odmowne, zaprezentowane przez Organ, nie spełnia wymienionych konstytucyjnych warunków; wniosek Fundacji dotyczy dokumentów związanych z przyznaniem dotacji w trybie pozakonkursowym, co oznacza, z jednej strony, że szczególną wartością jest potrzeba zapewnienia społecznej kontroli wydatkowania tych środków, z drugiej zaś oznacza, że żaden inny podmiot nie może wystąpić o te już rozdysponowane środki; - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 1, 6 i 7 ustawy wdrożeniowej, w zakresie w jakim przepisy te określają warunki dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej oraz stanowią o tym, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu w realiach sprawy, że w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 37 ust. 1, 6 i 7 ustawy wdrożeniowej, choć Prezydent Miasta Lublina, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie jest "właściwą instytucją" w rozumieniu ww. przepisów. Fundacja wniosła o: orzeczenie, że Prezydent Miasta Lublin dopuścił się bezczynności, orzeczenie czy bezczynność Prezydenta Miasta Lublin miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej 17 stycznia 2024 r., zasądzenie od organu na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że błędnie organ przyjął, że w realiach sprawy znajdzie ograniczenie, określone w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten zakresem zastosowania obejmuje "właściwą instytucję" (do której odnosi się m.in. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Tymczasem w realiach sprawy nie budzi wątpliwości, że adresatem żądania informacyjnego stał się Prezydent Miasta Lublina, który nie jest "właściwą instytucją", ale wnioskodawcą wobec tejże właściwej instytucji. Skarżąca wskazała, że po nowelizacji art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej (z którą wiązało się dodanie art. 37 ust. 7 ww. ustawy) na mocy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 1475) przywołany przepis art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej stanowił o tym, że "Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 oraz z 2017 r. poz. 933)". W uzasadnieniu do projektu ww. zmiany (druk sejmowy nr 1636 z 13 czerwca 2017 r., Sejm VIII kadencji, str. 11 uzasadnienia): zmodyfikowano art. 37 ust. 6 poprzez wskazanie, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...). Dodano również ust. 7 stanowiący, że dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji o wybranym do dofinansowania projekcie w trybie pozakonkursowym, nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe zmiany mają na celu przede wszystkim uporządkowanie dotychczasowych regulacji w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych w tym zakresie. Ponadto celem regulacji jest zabezpieczenie sprawnego przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Regulacja ma także na celu wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców. Zdaniem skarżącej z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że także obecne brzmienie przepisu wynika, z jednej strony, z objęcia przedmiotem jego zastosowania "właściwą instytucję", z drugiej zaś, że ma to zapewnić m.in. przeciwdziałanie dezorganizacji wyboru projektów do dofinansowanie wskutek znacznej liczby wniosków - co zaś odnosi się wyłącznie do "właściwej instytucji", nie zaś do podmiotu będącego wnioskodawcą. Ponadto, brzmienie przepisów związane jest z zapewnieniem konkurencji (i eliminowania niewłaściwych praktyk w tym zakresie), co odnosi się bezpośrednio do podmiotów prywatnych, mogących być wnioskodawcami w projektach realizowanych na gruncie ustawy wdrożeniowej. W ocenie skarżącej przedstawiona przez organ wykładnia przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej jest zbędna z celem i istotą tejże regulacji. Prowadzi ponadto do nieakceptowalnych skutków, tj. na nieuzasadnione rozciągnięcie zakresu zastosowania, które w sposób nieproporcjonalny ogranicza konstytucyjne prawo do informacji publicznej. Podniesiono także, że skoro Fundacja złożyła wniosek do Prezydenta Lublina w naborze, który został już zamknięty i rozstrzygnięty, nie ma ryzyka naruszenia konkurencji. O ile na rynku prywatnym wartością jest gwarantowanie i ochrona konkurencji, o tyle w sektorze publicznym kluczowa pozostaje prawidłowość działania oraz przejrzystość dokonywanych rozstrzygnięć. Słowem, o ile w sytuacji rynkowej dokonanie najlepszego wyboru wynika z konkurencji, o tyle w sytuacji podmiotów publicznych wynika z jakości i przejrzystości procesu. Podkreślono, że wniosek Fundacji dotyczy dokumentów związanych z przyznaniem dotacji w trybie pozakonkursowym. W tym przypadku szczególną wartością jest potrzeba zapewnienia społecznej kontroli wydatkowania tych środków. Ponadto, rozstrzygnięcie w przedmiocie dotacji w trybie pozakonkursowym oznacza, że żaden inny podmiot nie może wystąpić o te już rozdysponowane środki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szeroko argumentując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie, w tym informacja stanowiąca treść danych publicznych oraz wskazująca sposób wydatkowania majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że podmiot, do którego wpłynął wspomniany wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Prezydent Miasta Lublin jest podmiotem, który na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć należy, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności. Zatem w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą o dostępie do informacji publicznej, a także gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych ww. ustawą (zob. np. wyroki NSA z: 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; 3.03.2020 r., I OSK 3513/18, dostępne w CBOSA). W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. np. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 916/12). W przedmiotowej sprawie przedmiotem sporu pozostaje odmowa udostępnienia treści wnioskowanych dokumentów: kosztorysu inwestorskiego zad.4 tj. budowy Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego oraz Studium Wykonalności ww. projektu, które jak wskazał organ stanowiły załącznik do wniosku Gminy [...] o dofinansowanie wskazanego projektu. Z tego powodu treść tych dokumentów, w ocenie organu nie podlegała udostępnieniu, co wynika z przepisu art. 37 ust.6 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, wskazane wyłączenie w dostępie do informacji publicznej dotyczy wszystkich dokumentów przedstawianych przez wnioskodawcę, w tym załączników i nie ma ono ram czasowych, co oznacza, że jest aktualne także po zakończeniu postępowania i po dokonaniu wyboru projektu do dofinansowania. Fundacja nie zgodziła się z dokonaną wykładnią organu art. 37 ust.6 ustawy wdrożeniowej uznając ją za błędną i błędne zastosowanie wskazanego przepisu. Przechodząc do oceny zastosowanej przez organ wykładni przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej zauważyć należy, że w przypadku tej normy prawnej prawidłowa wykładnia nie może ograniczyć się wyłącznie do ustalenia jej znaczenia językowego, lecz wymaga uwzględniania rezultatu wykładni systemowej i celowościowo-funkcjonalnej. W ocenie Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, że skoro ustawodawca ograniczył konstytucyjnie ukształtowane prawo do informacji publicznej w drodze ustawy, to granice takiej regulacji ustawowej określa przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji, co organ stosujący prawo musi brać pod uwagę dokonując wykładni art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Norma prawna zawarta w art. 61 ust. 3 Konstytucji wymaga, zarówno od ustawodawcy - na etapie legislacyjnym, jak i od organów stosujących prawo, respektowania konstytucyjnie określonych warunków dopuszczalności ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Reguła ta ma istotne znaczenie w procesie wykładni i stosowania przepisu art. 37 ust.6 ustawy wdrożeniowej, czego nie dostrzegł Prezydent Miasta, ustalając treść normy prawnej zawartej w tym przepisie wyłącznie na podstawie językowego znaczenia przepisu. W konsekwencji organ pominął inne metody wykładni art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej i nie przeprowadził wykładni systemowej oraz celowościowo-funkcjonalnej w procesie odkodowania normy prawnej, pomimo konieczności uwzględnienia rezultatów tych metod wykładni dla potrzeby prawidłowego ustalenia treści analizowanej normy prawnej. Podkreślić należy, że reguły systemowe wykładni mają istotne znaczenie w ramach ustaleń źródła rekonstrukcji normatywnej podstawy decyzji. Podzielić przy tym trzeba pogląd wyrażony w nauce prawa, że niezależnie od tego, z jakiego rodzaju przepisów prawnych dokonuje się rekonstrukcja wzoru zachowania (normy do zastosowania), wykorzystanie reguł systemowych wykładni powinno prowadzić do uzyskania wzoru o treści zgodnej z normami konstytucyjnymi (zob. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Wykładnia w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Wyd. 2, s. 250-251). Oznacza to, że prawidłowa rekonstrukcja normy prawnej zawartej w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej wymaga uwzględnienia adekwatnego kontekstu konstytucyjnego, a tym samym i zasady, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Z tego względu, przewidzianego przez ustawodawcę wyłączenia obowiązku udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców w trybie właściwym dla ustawy wdrożeniowej, nie można utożsamiać z zakazem o charakterze bezwzględnym, na co mogłoby wskazywać jedynie językowo odczytywana norma zawarta w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Organ stosujący prawo nie może jednak pominąć tego, że przepis art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie dookreśla przesłanek jego zastosowania z perspektywy normy konstytucyjnej z art. 61 ust. 3 Konstytucji, który to przepis stosuje się bezpośrednio (art. 8 ust. 2 Konstytucji). W prawidłowo przeprowadzonym procesie wykładni art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, organ stosujący prawo winien więc stwierdzić, że językowe znaczenie tego przepisu pomija przesłanki konstytucyjne ograniczenia prawa do informacji (art. 61 ust. 3 Konstytucji), co wymaga uwzględnienia innych metody wykładni, które pozwolą na ustalenie treści i stosowanie normy prawnej z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej z uwzględnieniem przesłanek zawartych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Sięgnięcie w tym zakresie do metody wykładni systemowej pozwala na uwzględnienie systematyki cyt. ustawy wdrożeniowej i różnego charakteru jej przepisów oraz - w szczególności - struktury hierarchicznej systemu przepisów prawnych. Przepis art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej znajduje się w rozdziale 13 tej ustawy, w którym ustawodawca określił reguły przeprowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania. Zalicza się do nich obowiązek przeprowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (art. 37 ust. 1). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie: konkursowym, pozakonkursowym oraz o którym mowa w art. 132, art. 140, art. 152, art. 169 i art. 208 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (art. 38 ust.1). Wobec konieczności przestrzegania wskazanych reguł możliwe było wprowadzenie - co do zasady - ograniczeń określonych w art. 37 ust.6 ustawy wdrożeniowej. Jest jednak oczywiste, że ograniczenia te nie obejmują takich dokumentów i informacji, których udostępnienie nie prowadzi do zakłócenia procesu wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, czy też konkurencyjny, o ile właściwa instytucja wybiera projekty w trybie konkursowym. Inaczej rzecz ujmując, nie każdy dokumenty i informacja przedstawiane przez wnioskodawców nie podlega udostępnieniu z mocy art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, lecz tylko taki dokument bądź informacja, które z uwagi na udostępniane dane mogą powodować niedochowanie zasady rzetelności i konkurencyjności postępowania. Ten kierunek wykładni wskazanego przepisu ustawy wdrożeniowej jest zgodny z rezultatem prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, przeprowadzonej w odniesieniu do wzorca określonego w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a więc zagwarantowana jest hierarchiczna zgodność ze wzorem zrekonstruowanym z odpowiedniego przepisu konstytucyjnego, o czym była mowa wyżej. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego przez organ, a zaprezentowanego w wyroku NSA z 7 września 2021r., sygn. akt III OSK 1035/21, jakoby celem ustawodawcy była "ochrona dokumentacji składanej przez uczestników konkursu", albowiem jest oczywiste, że przedmiotem ochrony wprowadzonej przez ustawodawcę nie może być dokumentacja, jako formalnie klasyfikowany zbiór dokumentów w danym postępowaniu konkursowym, lecz jest nim prawidłowość przeprowadzanego konkursu. To zaś należy oceniać z punktu widzenia wspomnianych zasad wyboru projektów do udzielenia finansowania, a więc przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a nadto konkurencyjny, o ile tryb konkursowy miał w danej sprawie miejsce. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej odpowiada rezultatowi wykładni systemowej, przedstawionemu we wcześniejszych rozważaniach. W konsekwencji uznać trzeba, że tylko dokumenty i informacje, które mają istotne znaczenie dla oceny wniosku (w trybie pozakonkursowym) albo dla rozstrzygnięcia konkursu (w trybie konkursowym), podlegają ograniczeniu, o którym mowa w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Do tego typu dokumentów i informacji należy zaliczyć takie, które decydują o zasadniczych cechach projektu w konkretnym postępowaniu, w którym wybór projektu następuje w oparciu o indywidualnie ustalone kryteria (art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). Ujawnienie tego typu dokumentów w toku postępowania potencjalnie mogłoby zagrozić konkurencyjności, umożliwiając nieuczciwe praktyki "polegające na powielaniu w ramach danego postępowania rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców", co - jak wyżej wskazano - byłoby sprzeczne z założeniami racjonalnego ustawodawcy. Takie wyłączenie w stosunku do dokumentów i informacji niemających istotnego znaczenia dla oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów dofinansowania byłoby niezgodne z celem ustawodawcy, a ponadto prowadziłoby do niezamierzonego skutku w postaci - nieuzasadnionego ważnymi celami społecznymi – ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Trafnie więc wskazuje skarżąca Fundacja, że przyjęta przez organ wykładnia art. 37 ust .6 ustawy wdrożeniowej, w sposób bezpodstawny powoduje ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, w odniesieniu do wszystkich bez wyjątku dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu. W związku z powyższym podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje i dokumenty przedstawione wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu, musi każdorazowo ustalić, czy żądanie dotyczy takich informacji i dokumentów, które ze względu na ich treść i konkretne w danym postępowaniu kryteria wyboru projektów, nie mogą być udostępnione, gdyż wiązałoby się to z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności, lub reguł wyboru w trybie konkursowym. O ile z tych powodów żądanie udostępnienia informacji publicznej nie może być uwzględnione, obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest wykazanie spełnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w odniesieniu do konkretnej informacji publicznej. Powyższy obowiązek nie dotyczy informacji bądź dokumentów niestanowiących informacji publicznej, jednakże w rozpoznawanej sprawie nie było to przedmiotem sporu. Organ, odmawiając udostępnienia dokumentów na takie okoliczności nie wskazywał i z tego powodu nie poddał ich ocenie. W szczególności organ nie wykazał więc, jakie znaczenie miałoby udostępnienie spornego kosztorysu inwestorskiego, a także studium wykonalności dla prawidłowego toku oceny wniosku o dofinansowanie projektu Gminy [...]. W konsekwencji zastosowanie przez organ, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, reguły kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej było nieusprawiedliwione, a skarga na bezczynność okazała się uzasadniona. W tym miejscu należy podnieść, że bezczynność organu w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej polega nie tylko na tym, że organ nie udostępnia informacji, którą posiada i która podlega udostępnieniu, ale także na tym, że organ odmawia udzielenia informacji błędnie powołując się na normą kolizyjną z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Z tych powodów Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z 17 stycznia 2024 r. w terminie 14 dni. Uwzględniając skargę Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podzielić należy pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest takie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi więc być uzasadniona dodatkowymi okolicznościami, które stanowiłyby wystarczające przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do pewnego stanu wyjściowego, jakim jest naruszenie prawa w ogólności. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 1a p.p.s.a. orzeczono w punkcie I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł w pkt III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.