II SAB/Lu 84/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] listopada 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność Dyrektora Teatru im. [...] w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Teatru im. [...] w L. dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie zobowiązania Dyrektora Teatru im. [...] w L. do załatwienia wniosku wskazanego w pkt I; IV. zasądza od Dyrektora Teatru im. [...] w L. na rzecz Fundacji [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. w pozostałym zakresie oddala skargę. W dniu [...] lipca 2021 r. Fundacja [...] (dalej jako: skarżąca), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Teatru im. [...] w L. w udostępnieniu informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu [...] czerwca 2021 r. zwróciła się do Dyrektora Teatru im. [...] w L. (dalej jako: organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie prowadzonego rejestru wydatków środków publicznych, za cały okres funkcjonowania, w pełnym zakresie. W odpowiedzi udzielonej [...] czerwca 2021 r. organ wskazał, że nie prowadzi rejestru wydatków środków publicznych. W dniu [...] czerwca 2021 r. skarżąca ponowiła żądanie, wskazując organowi, że na fakt posiadania żądanego rejestru wskazała kontrola przeprowadzona w instytucji. Do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział jednak na wniosek w jakikolwiek sposób. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, zasądzenie kosztów postępowania, wymierzenie organowi grzywny w wymiarze co najmniej [...] zł oraz stwierdzenie, że działanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę, organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej z [...] czerwca 2021 r. był niejasny i dopiero w skardze doszło do doprecyzowania o jaki rejestr chodzi poprzez przywołanie miejsca w jakim w wynikach kontroli był dany rejestr przywołany. Po otrzymaniu skargi organ natychmiast udostępnił "Rejestr wydatków środków publicznych do kwoty stanowiącej równowartość w złotych 39 tys. EURO". W tych okolicznościach – zdaniem organu – nie można mówić o jego bezczynności. Złożony przez skarżącego wniosek był bowiem na tyle nieprecyzyjny, że organ nie miał możliwości jego rozpoznania w trybie przepisów ustawy o dostępie publicznym. Dopiero po otrzymaniu skargi możliwe było udostępnienie żądanej informacji, które to okoliczności czynią wniesioną skargę bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektora Teatru im. [...] w L. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie przywołanej ustawy, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Jest on bowiem podmiotem wykonującym na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194, zwana dalej: u.o.p.d.k.) kompetencje organizatora działalności kulturalnej w gminie. Nie jest również kwestią sporną to, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, oczywistym jest, że organ, do którego skierowano przedmiotowy wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, co bezspornie wynika z akt, że organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Usprawiedliwieniem zaistniałej sytuacji nie może być w żaden sposób wskazywana przez organ niejasność (brak jasnego sformułowania) wniosku. Wskazać bowiem należy, że wpłynięcie do organu wniosku o niejasnej, dwuznacznej lub nieprecyzyjnej treści powinno spowodować niezwłoczne wezwanie wnioskodawcy do jego sprecyzowania. W sprawie niniejszej organ tego nie uczynił uniemożliwiając wskazanie stronie przedmiotu żądania oraz pozbawiając się możliwości prawidłowego procedowania wniosku, a jednocześnie narażając się na błędne jego odczytanie i niewłaściwe załatwienie. W odpowiedzi z [...] czerwca 2021 r. organ wprost bowiem wskazał, że nie prowadzi rejestru wydatków środków publicznych. Stanowisko to zmienił natomiast w momencie złożenia skargi na jego bezczynność. Konkludując, wezwania do sprecyzowania przedmiotu żądania, gdy we wniosku nie został on określony, a budzi wątpliwości organu, nie można zaniechać. Obowiązek jego skierowania należy wyprowadzić z zasady legalizmu i praworządności. Podjęcie próby wyjaśnienia woli strony powinno być standardem dobrej praktyki administracyjnej. Brak natomiast takich działań skutkował powstaniem stanu bezczynności organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce także wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p., nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia trybu czy podstawy prawnej wystąpienia z wnioskiem (v. wyrok w sprawie II SAB/Bk 33/19). Z taką też sytuacją niezałatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Organ nie wezwał wnioskodawcy do sprecyzowania swojego żądania, co umożliwiłoby mu udzielenie żądanej informacji w ustawowym terminie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, co sąd stwierdził w punkcie I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Bezspornym bowiem jest, że w czternastodniowym terminie na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ nie udostępnił żądanej informacji. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił on wnioskowaną informację. Uczynił to pismem z [...] lipca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, a zarazem go załatwiającym. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2020 r. (pkt III wyroku). Jednocześnie sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Zdaniem sądu, brak kwalifikowanego charakteru bezczynności wynika z faktu udzielenia tej odpowiedzi niezwłocznie po wniesieniu skargi, z powołaniem się na jej treść. W tej sytuacji widoczny jest raczej brak należytej staranności bądź wystarczającej wiedzy organu a nie zła wola czy celowe zaniechanie. Wyklucza to, w ocenie sądu, przypisanie organowi bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych względów, zdaniem sądu, niezasadne było żądania skargi dotyczącego wymierzenia organowi grzywny. Należy bowiem wskazać, że orzeczenie w tym zakresie nie jest obligatoryjne i zależy od uznania sądu. Natomiast samo wymierzenie grzywny powinno być zastosowane w drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych tutaj okoliczności nie zachodzi. Wobec tego brak było podstaw do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., a skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt V wyroku). Jednocześnie w pkt IV wyroku sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez skarżącą wpisy od skargi w wysokości 100 zł.