II SAB/Lu 84/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udrożnienia przepustu drogowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu S. G. uiszczony wpis od odrzuconej skargi w kwocie 100 (sto) złotych. S. G. (dalej także jako: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy S. (dalej także jako: Wójt) w przedmiocie "braku wszczęcia postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2024 r. o wykonanie prac konserwacyjno-naprawczych związanych z udrożnieniem przepustu drogowego przebiegającego pod drogą gminną w miejscowości J. gmina S.." Skarżący wyjaśnił, że pismem z 12 listopada 2024 r. zwrócił się do Wójta o podjęcie czynności związanych z udrożnieniem przepustu drogowego przechodzącego przez drogę gminną w miejscowości J. gmina S. na wysokości działek nr [...] i [...]. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ nie podjął żadnych czynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że jest niedopuszczalna. Zdaniem organu wniosek o udrożnienie przepustu nie należy do żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. form działania administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu ze względu na to, że jest niedopuszczalna. Działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej, w tym m. in. decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ponadto ustawodawca przewidział również możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez skarżącego działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego. Akty lub czynności, inne niż decyzje lub postanowienia, aby mogły być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, oznacza to, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 7. wyd, Warszawa 2021, s. 75 oraz powoływane tam orzecznictwo). Innymi słowy, akt lub czynność musi opierać się na takich przepisach, z których podmiot wnoszący skargę może wywodzić konkretne uprawnienia lub obowiązki. Jeśli takiego związku nie można wykazać – z przepisów stanowiących podstawę czynności (aktu) nie wynikają dla danego podmiotu żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju czynność albo akt. W przypadku organów gminy możliwość wniesienia skargi na bezczynność wynika także z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej jako: u.s.g.), zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Uwzględniając treść obydwu przepisów: skargę do sądu administracyjnego może wnieść również każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek niewykonywania przez organ gminy czynności nakazanych prawem, przy czym – biorąc pod uwagę konstytucyjnie określoną funkcję sądów administracyjnych i ich odrębność od sądów cywilnych – musi chodzić o czynności z zakresu prawa administracyjnego, a nie kwestie, które mogą stanowić podstawę roszczeń cywilnoprawnych. Skarga w przedmiocie niemieszczącym się w zakresie kognicji sądu administracyjnego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Treść skargi wskazuje, że wywodzona przez skarżącego bezczynność Wójta dotyczy utrzymania przepustu jak elementu drogi tj. obowiązku zarządcy drogi wynikającego z art. 20 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2025 r., poz. 889; dalej jako: u.d.p.). Przez utrzymanie drogi należy rozumieć wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej (art. 4 pkt 20 u.d.p.). Należy zauważyć, że art. 20 u.d.p. wskazuje katalog zadań zarządcy drogi publicznej, ale ustawa nie wprowadza rozwiązań umożliwiających wyegzekwowania tego obowiązku. Skierowane do zarządcy drogi żądanie w zakresie budowy, naprawy czy utrzymania drogi nie ma podstawy prawnej. Sąd administracyjny nie został upoważniony do kontroli realizacji zadań zarządcy w tym zakresie. Jest to bowiem sfera zarządzania w ramach samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś działań nakazanych prawem (por. postanowienie NSA z 24 maja 2023 r., II GSK 146/23). Wniosek skarżącego nie mógł prowadzić do wszczęcia przez Wójta postępowania administracyjnego w trybie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2025 r., poz. 960; dalej jako: p.w.). Wprawdzie nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego może prowadzić do wydania przez organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych decyzji restytucyjnej w trybie art. 191 p.w., lecz Wójt takim organem nie jest. Należy przy tym podkreślić, że analiza akt sprawy nie pozwala stwierdzić, że przepust jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy (art. 16 pkt 65 p.w.). Ponadto skarżący nie podnosi, że zostały przeprowadzone jakiekolwiek czynności, zwłaszcza prace budowlane, które mogłyby doprowadzić do zmiany stanu wody lub sprzecznego z prawem odprowadzenia wody, co uzasadniałoby wszczęcie postępowania w trybie art. 234 p.w. Wskazany przez skarżącego zakres sprawy nie wypełnia również hipotezy art. 5 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2025 r. poz. 733 ze zm.; dalej jako: u.c.p.g.). Nad realizacją tych obowiązków wójt sprawuje nadzór i ma kompetencję do wydania decyzji nakazujących ich wykonanie (art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g.). Niewątpliwie intencją skarżącego było wyegzekwowanie realizacji obowiązku wynikającego z art. 20 pkt 4 u.d.p. Jednakże Wójt nie jest upoważniony do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie udrożnienia przepustu drogowego, a tym samym wskazany przez skarżącego przedmiot sprawy nie mieści się w kategorii spraw załatanych w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., co oznacza niedopuszczalność skargi na bezczynność Wójta. W świetle obowiązujących przepisów żądanie skarżącego, zawarte w piśmie z 12 listopada 2024 r., nie podlegało rozpoznaniu w drodze jakiegokolwiek aktu czy czynności należących do właściwości organów administracji publicznej, w szczególności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. W takim przypadku organ administracji publicznej nie wydaje żadnego aktu ani nie podejmuje żadnej czynności z zakresu prawa administracyjnego, która mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Trafnie także Wójt zauważył w odpowiedzi na skargę, że również działanie administracji publicznej w trybie postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się ono w katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., zatem ewentualna bezczynność w tym zakresie nie podlega ocenie przez sądy administracyjne. W świetle powyższej argumentacji, skarga w rozpoznawanej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.