II SAB/Lu 86/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej p o s t a n a w i a 1. umorzyć postępowanie; 2. zasądzić od Wojewody na rzecz F. R. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. F. R. w dniu 29 sierpnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem Wojewody L., skargę na bezczynność tego organu polegającą na nierozpoznaniu sprawy dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca podniosła, że postępowanie w tej sprawie toczy się od 17 grudnia 2007 r. i dotychczas nie zostało zakończone. Ostatnią wydaną w sprawie decyzją była decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 31 sierpnia 2011 r. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przekazanie akt sprawy organowi pierwszej instancji nastąpiło wraz z pismem z dnia 26 października 2011 r., jednak Wojewoda L. do dnia 20 lutego 2012 r. nie podjął żadnej czynności w sprawie, wobec czego skarżąca na podstawie art. 37 k.p.a. wniosła do Ministra Skarbu Państwa zażalenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2012 r. uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie Wojewodzie Lubelskiemu czteromiesięczny termin na rozpatrzenie sprawy. Mimo upływu powyższego terminu organ nie załatwił jednak sprawy, dokonując jedynie w dniu 9 sierpnia 2012 r. przesłuchania skarżącej w trybie art. 86 k.p.a. Powyższe stan zdaniem skarżącej jednoznacznie wskazuje, że Wojewoda L. pozostaje w bezczynności. Powołując się na powyższe argumenty oraz dyspozycję art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skarżąca wniosła o wyznaczenie Wojewodzie L. dodatkowego miesięcznego terminu na załatwienie sprawy oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ostatnio wymienionej ustawy. Wojewoda Lubelski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą przed wniesieniem skargi przysługującego jej zgodnie z art. 37 k.p.a. środka zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia, którym w okolicznościach sprawy jest Minister Skarbu Państwa. Organ podniósł ponadto, że w dniu 29 sierpnia 2012 r. wydał decyzję w sprawie, co w świetle art. 58 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi kolejną przesłankę do odrzucenia skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 15 listopada 2012 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organami właściwymi w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego bez wyczerpania służących skarżącemu środków zaskarżenia stanowi o niedopuszczalności skargi, która w takiej sytuacji podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wbrew jednak stanowisku wyrażonemu przez Wojewodę Lubelskiego w odpowiedzi na skargę, nie miało to miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Bezspornym jest, że w sprawie bezczynności Wojewody Lubelskiego skarżącej F. R. przysługiwał środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., to jest zażalenie do organu wyższego stopnia. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekle prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego, że na mocy art. 17 pkt 2 k.p.a. właściwy w sprawie minister jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, wniesiona w niniejszej skarga winna być poprzedzona wniesieniem zażalenia to tego organu. Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że powyższe wymaganie zostało w sprawie spełnione, gdyż skarżąca pismem z dnia 20 lutego 2012 r. wniosła do Ministra Skarbu Państwa zażalenie na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zażalenie to zostało przez organ wyższego stopnia uwzględnione, czemu organ ten dał wyraz w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2012 r., uznając zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczając Wojewodzie Lubelskiemu czteromiesięczny termin do rozpatrzenia sprawy, biegnący od dnia doręczenia postanowienia. W tych okolicznościach brak było zatem przewidzianej w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. podstawy do odrzucenia skargi, gdyż nie zachodziła sytuacja niewyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia. Wniesione przez F. R., a nadto uznane za uzasadnione zażalenie czyniło zadość normie art. 52 § 1 p.p.s.a. Trzeba również podkreślić, że przepisy ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych określają jedynie terminy do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności - art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., łącząc je z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu. Bezczynność organu z kolei stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu nie jest ograniczone terminem. Jedynym w takim przypadku warunkiem wniesienia skargi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Oznacza to, że strona w każdym czasie po wniesieniu zażalenia uprawniona jest do wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu i nie wiążą jej w tym zakresie żadne terminy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Podstawy do odrzucenia skargi nie mogła również stanowić podniesiona przez organ okoliczność wydania w dniu [..] sierpnia 2012 r. decyzji nr [...] rozstrzygającej wniosek F. R. i R. R. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga na bezczynność, nie czyni bowiem tej skargi niedopuszczalną, natomiast może stanowić o niezasadności skargi albo bezprzedmiotowości postępowania przed sądem administracyjnym. Wprawdzie trzeba zauważyć, że stanowisko zbieżne z prezentowanym przez Wojewodę było niekiedy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2010 r., I SAB/Gl 4/10, LEX nr 785364), jednakże Sąd rozpoznający niniejszą sprawę tego stanowiska nie podziela. Z przyczyn wymienionych wyżej wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Wojewody L. należało zatem uznać za dopuszczalną. O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w ustawowo ustalonym terminie do załatwienia sprawy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności z zakresu administracji publicznej, do podjęcia której był zobowiązany. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów, o ile nie zostały przedłużone, o czym strona winna być każdorazowo zawiadomiona w formie postanowienia (art. 36 k.p.a.), bądź przekroczenie terminów przedłużonych określonych w tym postanowieniu oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Przy tym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2004 r., I SAB 287/03, LEX nr 156902). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z treści ostatnio przytoczonego przepisu wynika, że celem skargi na bezczynność organu, jak również skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie jest samo stwierdzenie pozostawania organu administracji publicznej w bezczynności czy prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, lecz spowodowanie ustania tego stanu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., I SAB/Wa 205/07, LEX nr 479291 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SAB/Gl 1/12, LEX nr 1139099). W zdaniu 2 § 1 art. 149 p.p.s.a. przewidziano bowiem stwierdzenie przez sąd czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa jedynie w sytuacji, gdy następuje to jednocześnie z nałożeniem przez sąd obowiązku przewidzianego w zdaniu 1, to jest obowiązku wydania przez organ w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Taka konstrukcja przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. wyłącza zatem możliwość uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy akt lub interpretacja zostały już przez organ wydane lub czynność została dokonana lub też stwierdzono albo uznano uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. W sytuacji, gdy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia o treści wskazanej w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a., skarga podlegać musi oddaleniu jako nieuzasadniona. Jeżeli natomiast po wniesieniu skargi, a przed dniem orzekania przez sąd, organ wyda akt administracyjny, to mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2011 r., II OSK 2108/11, LEX nr 984664, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., II SAB/Gl 1/12, LEX nr 1139099). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniały wskazane podstawy do umorzenia postępowania, zgodnie z wnioskiem skarżącej sformułowanym na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że skarga została wniesiona w dniu 29 sierpnia 2012 r. i tą samą datą opatrzona jest decyzja Wojewody rozstrzygająca sprawę oraz kończąca postępowanie w pierwszej instancji, a zatem zarówno wniesienie skargi, jak i wydanie decyzji nastąpiło w tym samym dniu. Jednakże w ocenie Sądu w sytuacji, gdy skarga F. R. została złożona osobiście w Biurze Podawczym Urzędu Wojewódzkiego w L. w dniu 29 sierpnia 2012 r. (prezentata na skardze k. 3 akt sprawy) i data wydania decyzji jest tożsama z datą wniesienia skargi na bezczynność organu, to na organie, który zmierzał do podważenia podstaw zasadności skargi, ciążył obowiązek przedstawienia okoliczności, w świetle których możliwym byłoby uznanie, że wydanie decyzji, które nastąpiło już po upływie terminu wyznaczonego postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia 12 kwietnia 2012 r. uwzględniającym zażalenie skarżącej na bezczynność organu, poprzedziło wniesienie skargi. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie powołał jakichkolwiek okoliczności, w świetle których możliwym byłoby przyjęcie, że wniesienie skargi nastąpiło już po wdaniu przez organ decyzji. W konkluzji należało uznać, że do wydania decyzji przez Wojewodę doszło w toku postępowania wywołanego wniesieniem skargi na bezczynność organu, co czyniło bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne i skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania sądowego obejmujących: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie będącego radcą prawnym pełnomocnika skarżącej (240 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na wzajemne powiązanie przepisów art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 201 § 1 p.p.s.a., mającego zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu wyda on akt, co do którego pozostawał w bezczynności, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały w sprawie o sygnaturze akt I OPS 6/08. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w postanowieniu.