II SAB/Lu 88/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS w przedmiocie świadczenia wychowawczego I. zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS do rozpoznania odwołania skarżącego P. Z. z 17 września 2024r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania P. Z. (dalej także jako: skarżący) w dniu 13 czerwca 2025 r. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej także jako: Prezes) w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: ZUS) decyzją z dnia 13 września 2024 r. uchylił przyznane skarżącemu zgodnie z informacją z dnia 18 czerwca 2024 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko – J. Z. od 1 sierpnia 2024 r. do 31 maja 2025 r. (k. 47 akt admin.). W dniu 17 września 2024 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji (k. 51). Pismem z 26 maja 2025 r. ZUS poinformował skarżącego, że jego odwołanie z 18 września 2024 r. zostało zarejestrowane i oczekuje na rozpatrzenie (k. 105 akt admin.). W dniu 26 maja 2025 r. skarżący wniósł ponaglenie, podając znak sprawy 010070/680/4586183/2024, numer postępowania: 473888833 i wskazał "odwołanie od decyzji 19.09.2024". W treści podał, że wnosi ponaglenie dotyczące wypłaty świadczenia "800+" na jego syna – J. Z.. Wskazał, że świadczenie nie zostało wypłacone i nie została podjęta żadna decyzja. Natomiast pismem z dnia 26 czerwca 2025 r. Prezes ZUS poinformował skarżącego, że w związku ze złożonym przez niego odwołaniem w dniu 17 września 2024 r. od decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego, organ wznowił postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – J. Z. z drugą osobą uprawnioną – A. K.. W skardze na bezczynność, podniesiono następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane w ciągu dwóch miesięcy w sytuacji, gdy organ od 9 miesięcy nie ustosunkował się do odwołania skarżącego i nie rozpoznał przedmiotowej sprawy; 2. naruszenia art. 37 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wniesionego ponaglenia z dnia 26 maja 2025 r., nieprzekazanie ponaglenia do organu wyższego stopnia ani niepoinformowania o dalszym toku postępowania, co doprowadziło do przewlekłości i bezczynności organu; 3. naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia decyzji i niewypłacenie należnego świadczenia wychowawczego 800 plus za okres od października 2024 do maja 2024, a także nie poinformowanie o przyczynach zwłoki. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, strona wskazała, że w dniu 17 września 2024 r. wniosła odwołanie od decyzji ZUS. Do dnia sporządzenia skargi, organ nie wydał żadnej decyzji w przedmiocie wniosku ani nie poinformował o przyczynach opóźnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o odrzucenie skargi. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że w dniu 17 września 2024 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji ZUS z dnia 13 września 2024 r. Natomiast w dniu 26 maja 2025 r. P. Z. złożył do ZUS pismo, w którym powołując się na art. 37 k.p.a. ponaglił do wypłacenia zaległego (od października 2024 r.) świadczenia wychowawczego na dziecko. Prezes powołał się na art. 53 § 2b p.p.s.a., podnosząc, że skargę można wywieść po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zdaniem Prezesa, strona wniosła skargę w związku z bezczynnością Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L., a ponaglenie dotyczyło wypłaty zaległego świadczenia wychowawczego. Zdaniem Prezesa w skardze skarżący wskazuje na bezczynność jednostki terenowej ZUS – Oddział w L., która nie jest właściwa w sprawach świadczeń rodzinnych, zatem nie mogła pozostawać w bezczynności. Ponadto stwierdził, że ponaglenie nie dotyczy wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, a samej wypłaty świadczeń. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Prezes dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącego w przedmiocie świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie konieczne jest wskazanie, że zgodnie z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.) organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy publiczne są zobowiązane do czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym o kwalifikacji danego pisma decyduje przede wszystkim jego treść, a nie tytuł. Każde pismo, niezależnie od oznaczenia, powinno zostać rozpoznane zgodnie z intencją strony, która wynika z treści. Mylne oznaczenie przez stronę pisma obejmuje nie tylko wadliwe oznaczenie jego nazwy, lecz także mylne zredagowanie treści pisma. Nieudolne, niejednoznaczne lub niejasne zredagowanie treści pisma nakłada na organ obowiązek zbadania, jaki był rzeczywisty zamiar strony tj. jaki skutek chciała wywołać (por. wyroki NSA: z 25 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 538/23, z 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 5063/21 i cyt. tam orzecznictwo.). W tym stanie rzeczy należy podkreślić, że pismo skarżącego z dnia 17 września 2024 r. niewątpliwie stanowi odwołanie od decyzji ZUS z 13 września 2024 r. w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Należy bowiem zauważyć, że jako rodzaj pisma wskazano "odwołanie", tytuł pisma to "800+", natomiast z uzasadnienia wynika, że jest to odwołanie od "decyzji odmownej 800+ oraz dobry start z dnia 13.09.2024 r." Niezależnie zatem od tego, czy pismo jest także odwołaniem od innej decyzji, z pewnością jest odwołaniem od decyzji ZUS z 13 września 2024 r. w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. W istocie dostrzegł to także organ, który zakwalifikował powyższe pismo jako odwołanie w tejże sprawie (pismo ZUS z 26 maja 2025 r. i Prezesa z 26 czerwca 2025 r.). Wątpliwości w sprawie budziła także kwalifikacja pisma skarżącego z 26 maja 2025 r. jako ponaglenia wniesionego w tej sprawie tj. ponaglenia w sprawie rozpoznania odwołania przez Prezesa. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (art. 37 § 2 k.p.a.) W art. 37 § 3 k.p.a. ustawodawca przewidział tryb wnoszenia ponaglenia: do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Pismo jest ponagleniem, jeżeli z jego treści wynika, że strona jest niezadowolona z niezałatwienia sprawy w terminie oraz żąda podjęcia przez organ niezbędnych działań (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 177/25). Taka okoliczność niewątpliwie wynika z analizowanego pisma strony. Skarżący wskazał, że wnosi pismo w trybie art. 37 k.p.a., a zatem jest to ponaglenie. Podał znak sprawy i numer postępowania oraz zaznaczył, że pismo dotyczy odwołania od decyzji z 19 września 2024 r. Już w świetle powyższych okoliczności nie powinno budzić wątpliwości, że jest to ponaglenie w związku z nierozpoznaniem odwołania strony. Skarżący jednoznacznie odwołał się bowiem do toczącego się postępowania i swojego pisma – odwołania. Ponadto wprost wskazał, że "do dnia dzisiejszego nie zostało mi wypłacone ani nie została podjęta żadna decyzja przez okres 9 miesięcy". Wskazane dziewięć miesięcy obejmuje okres od wniesienia odwołania (17 września 2024 r.) do złożenia ponaglenia (26 maja 2025 r.). Sąd dostrzegł, że strona odniosła się do kwestii niewypłacenia świadczenia, lecz wskazuje to na wolę zakończenia postępowania w sposób pozytywny tj. wyeliminowania decyzji uchylającej prawo do świadczenia, a w konsekwencji do wypłaty świadczenia. Sporządzenie pisma o takiej treści świadczyć może o nieporadnym sposobie sformułowania ponaglenia bądź braku wiedzy prawnej, nie może natomiast wywoływać dla skarżącego negatywnych skutków. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że treść pisma z 26 maja 2025 r. jednoznacznie wskazuje, że jest to ponaglenie złożone w toczącej się sprawie administracyjnej, w której skarżący złożył odwołanie. W ponagleniu wyraził niezadowolenie w związku z tym, że postępowanie nie zostało zakończone w terminie. Sąd stwierdził, że ponaglenie zostało złożone skutecznie, mimo że zostało wniesione do organu niewłaściwego. W tym zakresie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 1576; dalej jako: u.p.p.w.d.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS może wyznaczyć do realizacji całości lub części zadań, o których mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych inne niż jednostki właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się lub otrzymującej świadczenie wychowawcze. Organem wyższego stopnia w stosunku do ZUS jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d.). W tym miejscu należy wskazać, że Prezes jest organem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – zgodnie z art. 72 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 350). Prezes ZUS (organ odwoławczy) jest zatem podmiotem wyodrębnionym z ZUS (organ pierwszej instancji). W niniejszej sprawie nie można pominąć tak ukształtowanej struktury organizacyjnej, w ramach której funkcjonują organy obu instancji (tj. Prezes i ZUS). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że skutecznie jest wniesienie ponaglenia do organu niewłaściwego, z naruszeniem trybu wnoszenia, a nawet niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane lub wskazanie organu niewłaściwego (por. m. in. postanowienie NSA z 16 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1019/25, wyrok NSA z 1 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 400/25 i cyt. tam orzecznictwo). Całkowicie irrelewantne dla sprawy jest to, że skarżący złożył pismo w oddziale ZUS, który nie zajmuje się sprawami z zakresu świadczeń rodzinnych. Jest to kwestia wewnętrznej organizacji organu pierwszej instancji i nie może prowadzić do wniosku, że ponaglenie nie zostało złożone skutecznie. Przejawem nadmiernego formalizmu procesowego, pozostającego w sprzeczności z istotą i celem instytucji ponaglenia, byłoby odrzucenie skargi na bezczynność z uwagi na niewskazanie przez stronę organu, do którego kierowane jest ponaglenie oraz złożenie pisma do organu pierwszej instancji, nie zaś do organu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie za taką oceną przemawia po pierwsze wskazana powyżej specyficzna struktura organów. Po drugie szczególny etap postępowania – ponaglenie złożono po wniesieniu odwołania do organu wyższej instancji za pośrednictwem ZUS, przy jednoczesnym niepodejmowaniu przez Prezesa jakichkolwiek czynności. Po trzecie strona nie jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Natomiast po czwarte – treść ponaglenia nie pozostawia wątpliwości w zakresie tego, że strona jest niezadowolona z bierności organu drugiej instancji, który nie rozpoznał jej odwołania. Sąd przychyla się do wyrażanego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym w przypadku wniesienia ponaglenia do organu niewłaściwego, jest on zobowiązany na podstawie art. 65 k.p.a. do jego przekazania według właściwości (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 476/19). W niniejszej sprawie nie można pominąć, że ponaglenie wniesiono do ZUS (organu pierwszej instancji), zamiast do Prezesa ZUS (organu drugiej instancji). W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że nieakceptowalna jest sytuacja, w której organy administracji publicznej interpretują pismo strony – zwłaszcza niedziałającej z profesjonalnym pełnomocnikiem – w sposób tendencyjny i sprzeczny z oczywistą intencją wynikającą z treści, poprzestając na literalnym brzmieniu, aby uniknąć jego rozpoznania i ewentualnych negatywnych następstw jego wniesienia. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem. Z analogicznych względów sąd uznał, że skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Kolejno Sąd zważył, czy w sprawie Prezes dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania skarżącego. W świetle przepisów k.p.a., bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. w ramach tzw. instytucji sygnalizacji (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie. Sądy wskazują, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowo ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, co wynika także z zasady szybkości postępowania. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Odwołanie od decyzji ZUS zostało wniesione za pośrednictwem platformy PUE ZUS do Prezesa w dniu 17 września 2024 r. W niniejszej sprawie organ nie zastosował trybu przewidzianego w art. 36 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że do momentu wniesienia skargi, Prezes nie rozpoznał odwołania skarżącego. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ pozostaje bezczynny. Stwierdzenie to skutkowało orzeczeniem bezczynności organu i po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligowało Sąd do zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącego. Powołany przepis nie wskazuje terminu, jaki należy wyznaczyć organowi. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem termin ma być dostosowany do faktycznych możliwości rozpatrzenia wniosku oraz nawiązywać do terminu ustawowego. W ocenie Sądu właściwym jest wskazanie terminu 14 dni, liczonego od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt administracyjnych (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ocenił, że bezczynność organu miała charakter rażący. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Kilkumiesięczne pozostawienie odwołania skarżącego bez rozpoznania nie ma żadnego uzasadnienia i wskazuje na lekceważenie przepisów prawa przez organ. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.