II SAB/Lu 93/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Z. w przedmiocie niedopełnienia obowiązków ustawowych i statutowych p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 25 lipca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga K. K. (dalej jako "skarżący") z dnia 2 lipca 2025 r. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Z. (dalej jako "ZO PZŁ"). W treści skargi skarżący zarzucił ZO PZŁ niedopełnienie obowiązków wynikających z ustawy Prawo łowieckie i Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, w zakresie kontroli prawidłowości zwołania i przebiegu Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w H. w dniu 8 maja 2022 r., podczas którego odbyło się głosowanie nad odwołaniem skarżącego od uchwały o wykluczeniu go z członkostwa w ww. Kole łowieckim. Odpowiadając na skargę ZO PZŁ uznał skargę za bezzasadną. Wyjaśnił, że prowadzi nadzór dotyczący zgodności z prawem lub Statutem uchwał podejmowanych przez organy kół łowieckich z terenu Okręgu Zamojskiego PZŁ, wynikający z zapisów § 118 Statutu PZŁ. W przypadku niezgodności orzeka o nieważności lub uchyleniu uchwały organu koła łowieckiego w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku Walnego Zgromadzenia Członków Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w H. odbytego w dniu 8 maja 2022 r., czynności nadzorcze zostały przeprowadzone w statutowym terminie i w ich wyniku nie stwierdzono niezgodności podjętych uchwał z prawem i Statutem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podkreślić należy, że sąd administracyjny - przed przystąpieniem do rozpoznania skargi - zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania z urzędu jej dopuszczalności, poprzez ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest natomiast pozostawanie sprawy, której skarga dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości – przede wszystkim – przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli jest jednak ograniczony do określonych form działania administracji publicznej, wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; (4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z § 3 cytowanego wyżej artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. W świetle przytoczonych przepisów kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do ściśle określonych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Adekwatnie w takim tylko zakresie działalności organów administracji publicznej dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1-4 oraz pkt 9 p.p.s.a.). Zaznaczyć wypada, że do wydawania takich aktów lub podejmowania takich czynności mogą być uprawnione – oprócz organów administracji publicznej (tj. organów administracji znaczeniu ustrojowym) – również inne organy państwowe oraz inne podmioty, np. organy samorządów zawodowych czy innych organizacji społecznych, spółki prawa publicznego, fundacje prawa publicznego czy nawet podmioty prywatne prowadzące określony – pożądany z punktu widzenia realizacji zadań publicznych – rodzaj działalności (tzw. organy administracji w znaczeniu funkcjonalnym). Jednak takie organy mogą być traktowane jako organy administracji publicznej jedynie w zakresie wykonywania zadań zleconych ze sfery administracji publicznej (por. T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016). Przedmiotem złożonej w niniejszej sprawie skargi skarżący uczynił bezczynność ZO PZŁ w zakresie czynności nadzorczych nad przebiegiem Walnego Zgromadzenia C. Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w H. odbytego w dniu 8 maja 2022 r., podczas którego rozpatrywano odwołanie skarżącego od uchwały Zarządu ww. Koła łowieckiego o wykluczeniu skarżącego z członkostwa w tym Kole. W ocenie Sądu, skargę na bezczynność w takim przedmiocie uznać należy za niedopuszczalną. Zarzucona przez skarżącego bezczynność nie dotyczy bowiem sprawy, w której dochodzi do podjęcia decyzji lub postanowienia, bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wskazać należy, że Polski Związek Łowiecki wraz ze swoimi strukturami terenowymi (zarządami okręgowymi i kołami łowieckimi) działa na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2025 r. poz. 539, dalej jako "Pr.łow.") – w szczególności odnoszącego się do PZŁ rozdziału 6, a także statutu PZŁ uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów PZŁ (art. 32 ust. 3 Pr.łow.). Zgodnie z art. 32 ust. 1 Pr.łow., PZŁ jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Stosunek powstający między PZŁ jako organizacją a jego członkami w wyniku uzyskania członkostwa w Zrzeszeniu ma przy tym charakter cywilnoprawny (tak m.in. wyrok SN z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II CSK 170/12, wyrok SA w Warszawie z dnia 30 października 2015 r. sygn. akt I ACa 200/15). W myśl art. 33 ust. 1-3 Pr.łow., podstawowym ogniwem organizacyjnym w PZŁ w realizacji celów i zadań łowiectwa, są koła łowieckie zrzeszające osoby fizyczne. Koła łowieckie mają osobowość prawną, którą nabywają i tracą z dniem uzyskania lub utraty członkostwa w PZŁ. Koła łowieckie są osobami prawnymi typu zrzeszeniowego (korporacyjnego), ponieważ grupują określone grono osób fizycznych dla realizacji ustalonego celu. Relacje łączące członków koła łowieckiego również mają charakter cywilnoprawny. Członkostwo w kole łowieckim jest dobrowolne i wymaga zgody zarówno kandydata jak i samego koła. Członkostwo w kole łowieckim nie ma charakteru publicznoprawnego, ponieważ nie jest ono powiązane z uzyskaniem przez nowego członka koła uprawnienia bądź obowiązku regulowanego przez prawo publiczne. Rozstrzygnięcia organów kół łowieckich, dotyczące w szczególności członkostwa w tych kołach, nie są więc decyzjami, postanowieniami ani innymi aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a, i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Orzeczenia te mają charakter wewnętrzny, bowiem koła łowieckie w zakresie własnych kompetencji mogą decydować o członkostwie poszczególnych kandydatów (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 123/17). W konsekwencji kontroli sądu administracyjnego nie podlegają również akty lub czynności podejmowane przez uprawnione organy PZŁ (w tym zarządy okręgowe) w ramach przewidzianego w § 118 Statutu PZŁ nadzoru nad uchwałami podległych organów i kół łowieckich w sprawach dotyczących członkostwa w tym Zrzeszeniu. Akty lub czynności nadzorcze podejmowane przez organy PZŁ w takich sprawach nie mają charakteru publicznoprawnego i nie są wykonywane w ramach kompetencji wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, lecz ze Statutu PZŁ, a więc aktu o charakterze wewnętrznym. Kontrola bezczynności ZO PZŁ w takim przedmiocie nie należy zatem do kognicji sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.