II SAB/Lu 94/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi Z. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych I. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie robót budowlanych prowadzonych w lokalu położonym przy ulicy [...] w J. L.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Inspektor Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc) złotych; IV. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania; V. w pozostałej części skargę oddala. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Z. S. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ) w zakresie robót budowlanych prowadzonych w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w J. L.. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej co do meritum sprawy, w terminie miesiąca od daty doręczenia organowi akt administracyjnych; 2) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 3) w razie uwzględnienia skargi orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) w razie uwzględnienia skargi, wymierzenie organowi grzywny; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała chronologicznie przebieg postępowania i kolejno wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, wskazując, że organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nałożył na B. M., J. M., B. M., Ł. M. oraz N. M. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do [...] listopada 2014r. projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo - handlowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gr. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na skutek wniesionego przez nią odwołania L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił ww. decyzję w całości i wydał nowe orzeczenie, tj. nałożył na ww. inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do [...] lutego 2015 r. projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo - handlowego zlokalizowanego na działce nr ewid. gr. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Obydwa wskazane rozstrzygnięcia zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 listopada 2015 r. (II SA/Lu 7/15). Jak podniosła skarżąca w orzeczeniu tym Sąd sformułował jednoznaczne i wiążące organ wytyczne określające kolejność oraz zakres niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Pomimo powyższych wytycznych organ kolejny raz rozpoznając sprawę - decyzją z dnia [...] maja 2016 r. - nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego spornego obiektu. Decyzja ta na skutek odwołania skarżącej została uchylona decyzją z dnia [...] września 2016 r. Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którego zdaniem organ nie uwzględnił wytycznych zawartych w ww. wyroku. Następnie organ decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nakazał inwestorom wykonanie w terminie do [...] czerwca 2017r. robót polegających na demontażu na istniejącym trzonie kominowym prostokątnej rury kamionkowej, podmurowanie go o 1,0 m, a następnie montażu na nim 2,0 m dwupłaszczowego, izolowanego przewodu kominowego z rury kwasoodpornej o średnicy [...] mm, zabezpieczonego dodatkowo do konstrukcji dachu stalowymi odciągami, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Również od tej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, której zdaniem jest to decyzja pozorna, nie rozstrzygająca sprawy co do istoty. W tych okolicznościach skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ, które pismem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. zostało uznane za bezzasadne. Zdaniem skarżącej przedstawione okoliczności jednoznacznie świadczą o przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. W sprawie wielokrotnie rozstrzygnięcia wydawały organy obu instancji. W sprawie orzekał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który zobligował organ do podjęcia konkretnie wskazanych działań. Mimo to oraz znacznego upływu czasu sprawa nie została merytorycznie zakończona. W ocenie skarżącej dotychczasowe działania organu miały charakter wyłącznie formalny i w żaden sposób nie zmierzały do wyjaśnienia zaistniałych nieprawidłowości. Działania organu ograniczały się wyłącznie do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku w sytuacji gdy rozstrzygający w sprawie Sąd wskazał na cały szereg odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, na które wskazywała również skarżąca. To zdaniem skarżącej jednoznacznie wskazuje na przewlekłość prowadzenia postępowania. Wszystkie podjęte dotychczas przez organ działania były błędne i nie zmierzały do wyjaśnienia sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia. W szczególności organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z wytycznymi wyroku Sądu z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 7/15. Odpowiadając na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga w zakresie żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone w pierwszej kolejności badanie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi doprowadziło do wniosku, iż skarżąca wyczerpała przewidziany prawem tok postępowania, skargę poprzedzono bowiem wniesieniem do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (organ wyższego stopnia) zażalenia, które organ ten uznał za bezzasadne. Przechodząc do meritum podkreślenia wymaga, że choć art. 149 p.p.s.a. traktuje zarówno o bezczynności organu, jak i o przewlekłości postępowania to w rzeczywistości obydwa te stany w sposób istotny różnią się od siebie. Bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodejmowaniu w celu jej załatwienia stosownych czynności. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast - jak słusznie wskazała skarżąca - wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmuje wprawdzie pewne czynności procesowe jednak nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy bowiem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Innymi słowy "przewlekłość postępowania" to opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji dopiero niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z niewątpliwym stanem przewlekłości, a to z uwagi na wielokrotny upływ terminów do załatwienia sprawy administracyjnej wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., albowiem okres trwania postępowania wyniósł ponad 3 lata. Już bowiem w dniu [...] stycznia 2014 r., oceniany w kontekście przewlekłości postępowania organ wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku położonym przy ul. [...] w J. L.. Od tego czasu wielokrotnie wydawał rozstrzygnięcia zarówno skarżony organ jaki i organ odwoławczy. Początkowo organ nałożył na inwestorów obowiązek demontażu wyciągu mechanicznego - wentylatora zamontowanego w pomieszczeniu, w którym znajduje się piec do pizzy w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonywanych w lokalu do stanu zgodnego z prawem, nie stwierdzając jednocześnie istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Następnie na skutek uchylenia przez organ odwoławczy tej decyzji organ działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego spornego budynku usługowo – handlowego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W wyniku odwołania skarżącej L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił ww. decyzję w całości i wydał nowe orzeczenie, którym nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo - handlowego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jak już powiedziano wyżej, zgodność z prawem tych decyzji była przedmiotem oceny WSA w Lublinie, który wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 2015 r. uchylił decyzje organów obu instancji. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie konsekwentnie reprezentuje NSA i wojewódzkie sądy administracyjne w swoim orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., II SA/Gd 278/14, LEX nr 1534079). W omawianym wyroku, Sąd natomiast dokonał szczegółowej analizy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wyjaśniając jego treść i wynikające z niego obowiązki. Mając to na uwadze zupełnie niezrozumiałym jest wydanie przez organ w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zwłaszcza w sytuacji gdy organ ustalił, że doszło zarówno do istotnych odstępstw od projektu, jak i zachodzi konieczność wykonania określonych czynności czy robót. Wydanie tej decyzji w kontekście ocenianej przewlekłości postępowania uznać należało za czynność pozorną, a co najważniejsze odbiegającą od ustalonego przez Sąd kierunku prowadzenia postępowania. Na przewlekłe postępowanie organu wskazuje również sposób wykonania wytycznych Sądu dotyczących ustalenia odstępstw od projektu budowlanego. Mianowicie jak wskazał Sąd rzeczą organu było ustalenie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego inwestycji i porównania go z treścią projektu. Ustalenie stanu faktycznego nastąpić może poprzez oględziny i nakazanie inwestorowi przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Natomiast w razie wątpliwości, co do możliwości wykonania tych robót organ może nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia ocen technicznych bądź ekspertyz. Po takim ustaleniu stanu faktycznego, organ winien dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności. Następnie zaś organ powinien ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ natomiast wykonując tak określone wytyczne ograniczył się do dokonania ponownych oględzin przedmiotowego budynku, stwierdzając, że stan obiektu od czasu ostatnich oględzin nie uległ zmianie i w dniu oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. W uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. organ stwierdził natomiast istnienie w zakresie wymiarów zewnętrznych budynku, jak i wymiarów pomieszczeń piwnic odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ ocenił te odstępstwa jako mające charakter istotny, nie wymagające jednak przeróbek. Zostawiwszy te kwestie ogan skupił się natomiast wyłącznie na sprawie prawidłowości wykonania komina, pomijając zupełnie inne istotne dla sprawy okoliczności podnoszone od początku postępowania przez skarżącą oraz wskazane jako niezbędne do ustalenia i rozstrzygnięcia przez orzekający w sprawie Sąd. Taki sposób postępowania nie tylko stanowi naruszenie zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., lecz również oznacza stan przewlekłości postępowania organu. Organ co prawda wydaje po raz kolejny decyzję, lecz jej zakres rozstrzygnięcia jest bez znaczenia dla sprawy, gdyż nie rozstrzyga sprawy w całości. Rolą organu w niniejszej sprawie było bowiem rozpatrzenie sprawy spornego obiektu całościowo, tj. począwszy od zgodności obiektu z udzielonym pozwoleniem na budowę, poprzez udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie oraz kwestie wybudowanego pieca i trzonu kominowego z kanałem spalinowym. Innymi słowy organ zobowiązany był dokonać jednoznacznych i pełnych ustaleń co do zakresu odstępstw od projektu, ich istotności, a następnie ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż postępowanie prowadzone było przez organ przewlekle, a podejmowane działania w postaci wydawanych decyzji, przeplatane długimi okresami bezczynności organu, były nieskuteczne i nie wskazywały na dążenie do szybkiego i całościowego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione było racjonalnego uzasadnienia, tym bardziej, że w sprawie wypowiedział się Sąd, który jasno i precyzyjnie wyjaśnił organowi jakie działania i w jakim kierunku ma podjąć celem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, zdaniem Sądu, prowadzenie przedmiotowego postępowania przez ponad 3 lata, pomimo braku obiektywnych przeszkód, stanowiło niedopuszczalny w państwie prawa sposób traktowania osób składających do organu zgodny z prawem wniosek. Konieczne stało się tym samym uwzględnienie skargi i stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz rażącego charakteru tej przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Sąd wymierzył też organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O wysokości grzywny w kwocie [...]zł orzeczono mając na uwadze rażący charakter przewlekłości. Zdaniem Sądu, wymierzenie organowi grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym stronę na negatywne skutki przewlekłości. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz koszt zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, iż instytucja skargi na przewlekłość postępowania, ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Badając zasadność skargi w tym zakresie, Sąd zobowiązany jest uwzględniać stan istniejący w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania, tj. wydania orzeczenia sądowego. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa skarga na przewlekłość organu została wniesiona po wydaniu przez organ w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzji, tj. po formalnym zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Niedopuszczalne było zatem wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązującego organ do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w terminie do tego wystarczającym. Legalność tego rozstrzygnięcia skarżąca miała prawo kwestionować w trybie wniesienia odwołania, z którego to prawa – jak wynika z akt sprawy - skorzystała. Mając wszystko powyższe na względzie należało orzec jak w sentencji.