II SO/Lu 21/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku E. K. w przedmiocie wymierzenia Wojewodzie grzywny za nieprzekazanie w terminie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie skargi z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych p o s t a n a w i a oddalić wniosek o wymierzenie grzywny. W dniu 3 lutego 2016 r. E. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosek o wymierzenie Wojewodzie – na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – grzywny za nieprzekazanie temu Sądowi skargi z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania ww. organu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2015 r. o umożliwienie zapoznania się - w systemie teleinformatycznym, ewentualnie w Delegaturze [...] Urzędu Wojewódzkiego w Z. - z aktami sprawy dotyczącej udzielenia [...]Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda w piśmie z dnia 10 marca 2016r. wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Na decyzję tę E. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę (również z dnia 28 maja 2015 r.). W dniu 10 czerwca 2015 r. Wojewoda przekazał Sądowi tę skargę wraz aktami I i II instancji oraz odpowiedzią na skargę. W dniu 12 stycznia 2016 r. (data wpływu) E. K. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi (z dnia 7 stycznia 2016 r.) na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę . w przedmiocie przekazania Sądowi skargi z dnia 28 maja 2015 r. Skargi te zostały zarejestrowane pod sygnaturami II SAB/Lu 9/16 i II SAB/Lu 10/16, a następnie odrzucone postanowieniami z dnia 10 lutego 2016 r., jako niedopuszczalne. Niemniej jednak przekazując Sądowi w dniu 22 stycznia 2016 r. odpowiedź na te skargi organ przesłał również 6 załączników, w tym skargę z dnia 28 maja 2015 r. "na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania". Wobec powyższego Wojewoda wniósł o oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. Postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II SO/Lu 1/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wymierzył Wojewodzie grzywnę w kwocie 100 zł za nieprzekazanie do Sądu przedmiotowej skargi E. K. z dnia 28 maja 2015 r. WSA w Lublinie uznał, że wniosek E. K. o wymierzenie Wojewodzie grzywny na podstawie przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ ten do chwili obecnej nie przekazał Sądowi przedmiotowej skargi. Wbrew twierdzeniu organu skargi tej brak jest w aktach administracyjnych w sprawie II SA/Lu 420/15. Skarga ta znalazła się wprawdzie w aktach sądowych spraw: II SAB/Lu 9/16 i II SAB/Lu 10/16, a także w sprawie niniejszej, jednak – jak stwierdził Sąd – wyłącznie jako załącznik pism procesowych skarżącego, co potwierdza okoliczność, iż w sporządzonych w tych sprawach odpowiedziach na skargi organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skargi z dnia 28 maja 2015 r. W świetle zaś art. 54 § 2 p.p.s.a organ miał obowiązek przekazać Sądowi skargę, niezależnie od jej zasadności, wraz z odpowiedzią. W ocenie Sądu, nieprzekazanie jej w sposób przewidziany w tym przepisie, uzasadniało wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał również, że wymierzając organowi grzywnę w kwocie 100 zł miał na względzie, iż Wojewoda – jakkolwiek nie spełnił warunków formalnych – zawarł wyjaśnienia dotyczące postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2015 r. w odpowiedzi na inną skargę przekazaną Sądowi już w dniu 10 czerwca 2015 r., a nadto, sporną skargę z dnia 28 maja 2015 r. przekazał również jako załącznik do odpowiedzi na skargi z dnia 7 stycznia 2016 r. (data wpływu: 12 stycznia 2016 r.). W tej sytuacji, Sąd uznał, że jakkolwiek działania Wojewody nie spełniły wymogu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., to jednak nie można mu było zarzucić lekceważącego stosunku do tego obowiązku. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o ukaranie grzywną, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę akt sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie, że Wojewoda nie przekazał Sądowi skargi z dnia 25 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych, - art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że brak ustosunkowania się organu do skargi w jasno sformułowanej odpowiedzi na skargę, pomimo że takie stanowisko zostało zawarte w odpowiedzi na inną skargę, tj. skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r., należy uznać za niezłożenie odpowiedzi na skargę z dnia 25 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych, - art. 55 § 1 poprzez błędne zastosowanie. W uzasadnieniu zażalenia organ podniósł, że w dniu 28 maja 2015 r. za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP) skarżący przesłał dwie skargi: na decyzję Wojewody oraz na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych. W dniu 10 czerwca 2015 r. Wojewoda przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu obie skargi wraz załącznikami, tj. aktami pierwszej instancji, projektem budowlanym, kwalifikacją instalacji oraz akta drugiej instancji, odpowiedź na skargę na decyzję z dnia [...] r. z odpisami odpowiedzi dla stron. Zdaniem organu, skarga E.K. z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych znajduje się więc w aktach sprawy II SA/Lu 420/15. Odnosząc się do obowiązku sporządzenia i przekazania Sądowi również odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r., zawarte zostało stanowisko organu, które należy uznać za odpowiedź organu na przedmiotową skargę z dnia 25 maja 2015 r. Wojewoda przyznał, że nie złożył odpowiedzi na przedmiotową skargę w formie oddzielnego pisma procesowego. Zdaniem organu stanowisko Sądu, jakoby ustosunkowanie się do skargi winno być jasno sformułowane w odpowiedzi na skargę, tj. w odrębnym piśmie procesowym, wynika jednak ze zbyt wąskiej wykładni art. 54 § 1 p.p.s.a. W ocenie Wojewody zawarcie wyraźnego stanowiska co do podniesionych zarzutów dotyczących bezczynności i przewlekłości podstępowania w odpowiedzi na skargę na decyzję z dnia 10 kwietnia 2015 r., należy uznać za odpowiedź na przedmiotową skargę. Wobec tego Wojewoda nie zgodził się z zarzutem, jakoby nie dopełnił obowiązku przekazania Sądowi odpowiedzi na skargę, a w konsekwencji stwierdził, że brak jest podstaw do wymierzenia mu grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za zasadne i postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OZ 780/16 -działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie. NSA zgodził się z autorem zażalenia, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż organ nie przekazał Sądowi skargi E.K. z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania. Po analizie akt sprawy o sygnaturze II SA/Lu 420/15 NSA stwierdził, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w aktach tych znajduje się pismo E. K., z którego jasno wynika, że jest to skarga "na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w L. w przedmiocie udostępnienia akt z postępowania administracyjnego nr [...]dotyczącej decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego inwestycji i wydającej pozwolenie na budowę dla [...] Spółka z o.o. (...)" datowana na dzień 28 maja 2015 r., skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, przekazana drogą elektroniczną do organu i opatrzona podpisem elektronicznym. Z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia dołączonego do ww. pisma wynika, że wpłynęło ono do Urzędu Wojewódzkiego dnia 28 maja 2015 r. o godz. 15:37. Tego samego dnia skarżący złożył do organu także skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Skarga ta została przekazana do Sądu pierwszej instancji w dniu 10 czerwca 2015 r. wraz ze skargą na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania oraz jedną odpowiedzią na skargi. Zdaniem NSA, należało zatem zarejestrować skargę z dnia 28 maja 2015 r. jako skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, a w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji uznał, że nie została złożona odpowiedź organu na tę skargę winien wezwać organ do jej złożenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższych względów należało więc uznać, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie istniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek o wymierzenie Wojewodzie grzywny Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie jest zasadny. Na wstępie wypada wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne ponowne rozpoznanie przedmiotowego wniosku, pomimo, że rozstrzygnięcie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OZ 780/16 ogranicza się jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia WSA w Lublinie z dnia 16 maja 2016 r. i nie zawiera orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Powołana przez NSA w treści uzasadnienia podstawa prawa, tj. art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., jednoznacznie jednak wskazuje na kasacyjny charakter zapadłego orzeczenia. Zgodnie natomiast z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że brak jest podstaw do wymierzenia Wojewodzie na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywny za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie skargi z dnia 28 maja 2015 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania ww. organu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2015 r. o umożliwienie zapoznania się - w systemie teleinformatycznym, ewentualnie w Delegaturze Urzędu Wojewódzkiego w Z. - z aktami sprawy dotyczącej udzielenia [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę. Skarga ta znalazła się bowiem w aktach administracyjnych sprawy II SA/Lu 420/15 i wraz z nimi została przekazana Sądowi w dniu 10 czerwca 2015 r. Okoliczność, iż organ nie przekazał sądowi odpowiedzi na tę skargę w formie odrębnego pisma procesowego – w sytuacji, gdy sama skarga została przekazana Sądowi z zachowaniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. – nie stanowi natomiast wystarczającej podstawy do zastosowania wobec organu sankcji przewidzianej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.