III SA/Lu 1041/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Michał Białowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania P. P. (dalej jako: skarżący, strona, rolnik), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. ustalił nienależnie pobrane przez P. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na kwotę 3.831,97 zł. W dalszym toku postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W wyniku zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. Akt III SA/Lu 965/13 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wniesiona od powyższego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1600/14. Uchylając decyzję organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że organ nie wyjaśnił należycie i nie uzasadnił przekonująco swojego stanowiska, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika. Ustalenia faktyczne są w tym zakresie niewystarczające, materiał dowodowy niepełny, a uzasadnienie tej oceny sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że błąd mógł zostać wykryty przez skarżącego, ponieważ składając wniosek podpisał go i oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności. W ocenie organu rolnik jest zobowiązany - w związku z wykonywaną działalnością - do dokładnego i rzetelnego zgłoszenia działek do płatności, a podpisując wniosek bierze na siebie odpowiedzialność za prawidłowość zawartych w nim danych. Możliwość wykrycia błędu organ wywodzi zatem z samego faktu złożenia oświadczenia dotyczącego znajomości zasad przyznawania pomocy. Takie stanowisko jest nieuzasadnione. Sąd administracyjny podkreślił, że stwierdzenie czy błąd mógł zostać wykryty przez rolnika wymaga ustalenia przede wszystkim charakteru błędu. Rodzaj błędu ma bowiem istotny wpływ na możliwość jego zauważenia czy wykrycia przez rolnika. W tym zakresie organ nie poczynił jednak wystarczających ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że z treści decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatności wynika, że błąd organu polegał na nieprawidłowym ustaleniu powierzchni kwalifikującej się do płatności. Stwierdzono, że organ przyznający płatności, w przypadku działek nr [...],[...][...],[...],[...] i [...] ustalił kwalifikującą się do płatności powierzchnię różniącą się od powierzchni PEG, czyli maksymalnego kwalifikowanego obszaru określonego dla danej działki ewidencyjnej. W decyzji nie wskazano jednak, o jaką różnicę powierzchni chodzi. Różnica ta wskazana jest natomiast w decyzji o odmowie przyznania płatności, z tym że w decyzji tej wymienione zostały jedynie działki ewidencyjne [...], [...],[...] oraz działki rolne C i C1 oraz D i D1. Odmawiając płatności organ stwierdził, że różnica powierzchni wynosi 26,02%. Z decyzji przyznającej płatności wynika z kolei, że w wyniku kontroli administracyjnej uwzględniającej powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) płatności zostały pomniejszone, ponieważ co do działek C i D - gdy chodzi o jednolite płatności obszarowe oraz działek C1 i D1 - gdy chodzi o uzupełniające płatności obszarowe ustalono, że różnica powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej nie przekracza 20%. Z treści wymienionych trzech decyzji wynika, że organ przyznający płatności dokonał sprawdzenia powierzchni kwalifikowanej i powołał się na maksymalną powierzchnię kwalifikowaną (PEG), wynik tego sprawdzenia był jednak inny niż wynik ponownego sprawdzenia powierzchni po prawie trzech latach. Z uwagi na to, że w aktach brak całości materiału dotyczącego zarówno przyznania płatności, jak i stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności oraz decyzji odmawiającej płatności, w szczególności brak wniosku i dołączonych do niego map, nie sposób ocenić, czy błąd był widoczny i mógł zostać zauważony przez rolnika. Ponadto decyzje w sprawie stwierdzenia nieważności oraz odmowy przyznania płatności odnoszą się do rożnych danych, są ogólnikowe i nie wyjaśniają, jakie różnice powierzchni stwierdzono co do poszczególnych działek. Także decyzja ustalająca nienależnie pobrane płatności okoliczności tych nie wyjaśnia. Sąd zwrócił także uwagę na to, że zarówno organ przyznający płatności, jak i organ stwierdzający nieważność decyzji powołują się na te same okoliczności, czyli obowiązujące dla poszczególnych działek ewidencyjnych maksymalne powierzchnie kwalifikowane (PEG), podają jednak różne wielkości stwierdzonych w wyniku kontroli powierzchni. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia tych rozbieżności. W tym stanie rzeczy nie może być uznane za przekonujące twierdzenie organu, że rolnik mógł błąd zauważyć. Organ nie wyjaśnia zresztą, w jaki sposób i na jakiej podstawie, w szczególności w oparciu o jakie dokumenty, rolnik mógł błąd wykryć. We wskazaniach co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie polecił, by organ rozpoznając sprawę ponownie uwzględnił wskazane uwagi i w pierwszej kolejności ustalił wyczerpująco, jaki charakter miał błąd organu w sprawie niniejszej. Wymagać to będzie szczegółowego wskazania, z odniesieniem się do konkretnych danych dotyczących poszczególnych działek, jakie działki zostały objęte wnioskiem, jaka powierzchnia upraw została w odniesieniu do każdej z działek wskazana jako uprawniona do płatności oraz w jaki sposób ustalono powierzchnię kwalifikującą się do płatności, a zwłaszcza, skąd wynikła różnica między ustaleniem dokonanym przez organ przyznający płatności a ustaleniem dokonanym przez organ stwierdzający nieważność decyzji. Ponadto ustalenia wymagać będzie, w oparciu o jakie dokumenty wniosek został złożony. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] ustalił nienależnie pobrane przez P. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na kwotę 3.831,97 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał P. P. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w wysokości 3.831,97 zł, w tym jednolitą płatność obszarową (2.413,22 zł) i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (1.418,75 zł). Przyznane środki zostały przekazane skarżącemu na rachunek bankowy w dniu [...] grudnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność powyższej decyzji, z uwagi na to, że organ nie sprawdził, czy zadeklarowane przez skarżącego powierzchnie działek nie przekraczają maksymalnego kwalifikowanego obszaru działek ewidencyjnych (PEG). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił P. P. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r., o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, kierownik biura powiatowego w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej bądź krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej. Wypłacone P. P. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności pochodziły ze środków z EFRG oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie. W ocenie organu z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu środki, a następnie odmowy przyznania płatności, należy uznać, że strona utraciła uprawnienie do uzyskania płatności, a przekazane środki pieniężne zostały pobrane nienależnie. Odnosząc się do kwestii zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 organ wskazał, że celem wyjątków od zasady, iż płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nienależna płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 przekazana na rachunek bankowy rolnika wynikała z pomyłki ARiMR, jednakże strona mogła błąd organu wykryć w zwykłych okolicznościach. W ocenie organu odwoławczego dostarczenie materiału graficznego wraz z wnioskiem spersonalizowanym nie miało żadnego wpływu na stan wiedzy strony o faktycznym stanie działek rolnych. A dostarczenie tych materiałów jedynie jest ułatwieniem by strona rozeznała się w stanie działek. Wnioskodawca miał świadomość tego, że dopłaty przysługują mu do wskazanych we wniosku o przyznanie płatności działek rolnych. Z uwagi na fakt, że na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] podanych we wniosku znajdują się zadrzewienia/zakrzaczenia oraz biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe (obszar na którym znajdują się zarośla rozrastają się), należy stwierdzić, że rolnik wpisując działki do wniosku o płatności obszarowe za rok 2009 miał świadomość stanu w jakim znajdowała się ta nieruchomość. Przy zachowaniu minimalnej staranności rolnik był w stanie ocenić czy działka spełnia wymagania do przyznania płatności czy też nie. Dlatego też, uzyskane płatności bezpośrednie do gruntów rolnych, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi. Odnosząc się do zaleceń wskazanych w wyroku Sądu organ wskazał, że rolnik otrzymał z ARiMR spersonalizowany (wstępnie wypełniony przez ARiMR) wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 wraz z materiałem graficznym, Szczegółową instrukcję wypełniania wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 oraz Kartę informacyjną, która zawiera m.in. dane dotyczące powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) czyli dane o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności na danej działce ewidencyjnej. Analiza sprawy wykazała, iż rolnik wypełniając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 oparł się o dane przekazane zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. przez ARiMR na spersonalizowanym formularzu, który zawierał dane poszczególnych działek ewidencyjnych oraz rolnych wygenerowane w oparciu o zatwierdzone wartości ze sprawy przyznania płatności na rok 2008, nie dokonując wymaganych korekt powierzchni działek, w porównaniu do poprzedniego roku gospodarczego. Organ podkreślił, że do wniosku o przyznanie płatności rolnik dołącza materiał graficzny udostępniony wraz z ze spersonalizowanym wnioskiem przez ARiMR, stanowiący zdjęcia lotnicze obszarów działek ewidencyjnych ujętych we wniosku, na którym ma obowiązek nakreślić rzeczywisty zasięg poszczególnych działek rolnych położnych na konkretnych działkach ewidencyjnych, będących w jego posiadaniu. Należy zauważyć, że tylko rolnik w momencie składania wniosku posiada wiedzę na temat poszczególnych upraw w gospodarstwie i w oparciu o nią winien w sposób rzetelny oraz zgodny ze stanem faktycznym nakreślić ich przebieg na dostarczonym przez ARiMR materiale graficznym. W przypadku stwierdzenia przez producenta rolnego niezgodności zdjęć lotniczych z prawdziwym przebiegiem granic działek ewidencyjnych, zasięgiem terenów użytkowanych rolniczo, a szczególności z występującymi w terenie nieużytkami, winien odpowiednio skorygować przede wszystkim powierzchnię użytków we wniosku, jak i ich prawdziwy zasięg na odpowiednim załączniku graficznym. Rolnik otrzymał wraz z wnioskiem materiał graficzny który stanowiły zdjęcia lotnicze, na których utrwalono stan faktyczny na dzień [...] maja 2003 r. Co prawda strona nie była powiadomiona o dacie wykonania zdjęć, ale można założyć, że w związku z upływem czasu, który w tym przypadku wynosił 6 lat, mogła ona z łatwością wychwycić różnice jakie zaszły w terenie i uwzględnić je w swojej deklaracji. Jakość przekazanych przez Agencję materiałów w ocenie Kierownika BP w L. na taką analizę porównawczą pozwalała. Jednakże w związku faktem, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał płatność na rok 2009 w oparciu o błędne ustalenie powierzchni kwalifikowanych do płatności (błąd organu), a także w związku ze stwierdzeniem nieważności w/w decyzji przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w 2012 r. możliwa była ponowna analiza materiału zgromadzonego w sprawie. Jednakże na tym etapie postępowania organ miał już do dyspozycji dane dotyczące powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wyznaczone w oparciu o zdjęcia lotnicze datowane na 29-01-2009 r., a więc przedstawiające stan faktyczny na czas rozpatrywania sprawy z wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Jak stwierdził organ analiza sprawy wykazała, co następuje: 1. Dla działki ewidencyjnej nr [...] |Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia | |deklarowana |2009 |PEG 2009 |PEG |(po wgraniu |wykluczona | | |(zgodnie z | |stwierdzona |ortofotomapy) |2009 | | |korektą | |2009 | | | | |wniosku) | | | | | |2,38 ha |2,38 ha |1,89 ha |2,16 ha |1,75 ha |0,41 ha | Powierzchnia PEG uległa znacznej zmianie. Analiza nowej ortofotomapy wykazała zmiany powierzchni obszarów nieuprawnionych do płatności ( las w części działki). Obszar zadrzewiony powiększył się znacznie. 2. Dla działki ewidencyjnej nr [...] |Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia PEG 2009|Powierzchnia PEG |Powierzchnia |Powierzchnia | |deklarowana |2009 | |stwierdzona 2009 |(po wgraniu |wykluczona | | |(zgodnie z | | |ortofotomapy) |2009 | | |korektą | | | | | | |wniosku) | | | | | |1,40 ha |1,40 ha |0,90 ha |1,40 ha |0,90 ha |0,50 ha | Powierzchnia PEG uległa znacznej zmianie. Analiza nowej ortofotomapy wykazała zmiany powierzchni obszarów nieuprawnionych do płatności ( las w części działki). Obszar zadrzewiony powiększył się znacznie. 3. Dla działki ewidencyjnej nr [...] |Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia | |deklarowana |PEG 2009 |stwierdzona |stwierdzona |wykluczona | | | |2009 |po wgraniu |2009 | | | | |ortofotomapy | | |0,10 ha |0,16 ha |0,10 ha |0,12 ha |0,00 ha | Powierzchnia PEG nie uległa zmianie. Analiza nowej ortofotomapy nie wykazuje zmian powierzchni obszarów uprawnionych do płatności. 4. Dla działki ewidencyjnej nr [...] |Powierzchnia |Powierzchnia PEG 2009|Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia | |deklarowana | |stwierdzona |stwierdzona po |wykluczona | | | |2009 |wgraniu |2009 | | | | |ortofotomapy | | |0,30 ha |0,55 ha |0,30 ha |0,55 ha |0,00 ha | Powierzchnia PEG nie uległa zmianie. Analiza nowej ortofotomapy nie wykazuje zmian powierzchni obszarów uprawnionych do płatności. 5. Dla działki ewidencyjnej nr [...] |Powierzchnia |Powierzchnia PEG 2009 |Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia | |deklarowana | |stwierdzona |stwierdzona po wgraniu |wykluczona | | | |2009 |ortofotomapy |2009 | |0,66 ha |0,61 ha |0,61 ha |0,55 |0,06 ha | Powierzchnia PEG uległa zmianie. Analiza nowej ortofotomapy wykazała zmiany powierzchni obszarów uprawnionych do płatności. 6. Dla działki ewidencyjnej nr [...] |Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia PEG 2009|Powierzchnia |Powierzchnia |Powierzchnia | |deklarowana |2009 | |stwierdzona |stwierdzona po wgraniu|wykluczona | | |(zgodnie z | |2009 |ortofotomapy | | | |korektą | | | | | | |wniosku) | | | | | |0,73 ha |0,73 ha |0,86 ha |0,73 ha |0,82 ha |0,00 ha | Powierzchnia PEG nie uległa zmianie. Analiza nowej ortofotomapy nie wykazuje zmian powierzchni obszarów uprawnionych do płatności. Organ wskazał, że powierzchnia działki rolnej C/C1 znajdującej się na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] - z powierzchni zadeklarowanej do płatności - 3,83 ha wyniosła 3,61 ha, natomiast powierzchnia działki rolnej D/D1 znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...] - z powierzchni zadeklarowanej do płatności - 0,66 ha wyniosła 0,61 ha. Stało się to podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o stwierdzeniu nieważności decyzji. Ponowna analiza sprawy, która została przeprowadzona już w oparciu o nowe ortofotomapy oraz wyznaczone na ich podstawie powierzchnie PEG wykazała ponadto rozbieżności na działkach ewidencyjnych, tj. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] zaznaczonych przez wnioskodawcę na załącznikach graficznych. Suma wykluczeń na wszystkich działkach ewidencyjnych wyniosła 1,15 ha (powierzchnia obszarów nieuprawnionych do płatności). Biorąc pod uwagę, że w ramach całego wniosku rolnik zadeklarował do płatności 5,57 ha użytków rolnych należy zauważyć, iż skala przedeklarowania wyniosła aż 26,02 %. Trudno nie zwrócić też uwagi na fakt, że w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych różnice między deklaracją a rzeczywistym stanem na gruncie są znaczne, a w przypadku np. działki nr [...] wykluczeniu uległa 0,41 ha powierzchnia działki (zadrzewienia/zakrzewienia). W przypadku działki nr [...] wykluczeniu uległa 0,50 ha powierzchnia działki(zadrzewienia/zakrzewienia). W przypadku działki nr [...] wykluczeniu uległa cała powierzchnia działki (0,06 ha). Organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji co do tego, że w tym konkretnym przypadku rolnik dochowując należytej staranności, w oparciu o posiadaną wiedzę o uprawach we własnym gospodarstwie rolnym mógł błąd co do ustalenia stanu faktycznego przez organ wykryć i zgłosić odpowiednie rozbieżności co najmniej po otrzymaniu decyzji o przyznaniu płatności na rok 2009. Idąc dalej, biorąc pod uwagę skalę tych rozbieżności (zawyżenie o 1,15 ha), wydaje się zasadne stwierdzić, iż wątpliwości u rolnika powinny pojawić się już na etapie wypełniania wniosku i wykreślania granic działek na dostarczonych w 2009 r. przez ARiMR załącznikach graficznych. Rolnik występujący z wnioskiem o płatność musi dołożyć szczególnej staranności przy wypełnianiu wniosku, skoro błędy w tym zakresie mogą nieść tak daleko idące konsekwencje. To na rolniku spoczywa obowiązek zadeklarowania odpowiednich powierzchni, o jakie wnioskuje, w sposób odpowiadający warunkom przyznania płatności. Podkreślić należy, iż materiał graficzny wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, zaś rolnik, składając wniosek, wskazuje położenie każdej działki rolnej oraz podaje stan faktyczny użytkowanej rolniczo działki. W konkluzji organ stwierdził, że kwota płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009, przekazana na rachunek rolnika na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] listopada 2009 r. jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jednak nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5. W skardze do sądu administracyjnego P. P. zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie przepisów: - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez ponowne nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego a przede wszystkim oparcie decyzji jedynie na części zebranego materiału nie zaś jego całości, co w konsekwencji doprowadziło do uznania braku podstaw do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w moim przypadku, podczas gdy prawidłowa ocena całego materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzić winna do wniosku, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia w moim przypadku, a tym samym nie ma podstaw orzekania o obowiązku zwrotu przeze mnie pobranych opłat, - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 796/2004 , poprzez ponowne nierozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego a przede wszystkim oparciu decyzji jedynie na jego części, ocenionej całkowicie dowolnie i nie obiektywnie, co w konsekwencji doprowadziło do uznania braku podstaw do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w moim przypadku, podczas gdy prawidłowa ocena całego materiału dowodowego zebranego w sprawie prowadzić winna do wniosku, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia w moim przypadku, a tym samym nie ma podstaw orzekania o obowiązku zwrotu przeze mnie pobranych opłat, - naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię pojęcia "błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika", podczas gdy prawidłowa wykładnia tej części przepisu prowadzić winna do wniosku, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia w moim przypadku, a tym samym nie ma podstaw orzekania o obowiązku zwrotu przeze mnie pobranych opłat. Wskazując na takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 965/13 uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Reguła wyrażona w powyższym przepisie sprawia, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem jest objęte także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie orzeczeniem sądu oznacza, że obowiązkiem organu w ponowionym postępowaniu jest wykonanie zawartych w orzeczeniu wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania określają bowiem sposób postępowania organów w przyszłości, w postępowaniu jakie należy przeprowadzić po uchyleniu decyzji. W konsekwencji też kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji, zaś nieprzestrzeganie zasady przewidzianej w art. 153 p.p.s.a. oznacza naruszenie przez organy administracyjne postanowień komentowanego przepisu, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie organy nie wykonały w całości wskazań co do dalszego postępowania, jakie zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 965/13. Tym samym też organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 153 p.p.s.a.), zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co szerzej zostanie przedstawione w dalszej części uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2014 r. wskazał, że organ nie wyjaśnił należycie i nie uzasadnił przekonująco swojego stanowiska co do tego, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika, zaś ustalenia faktyczne w tym zakresie są niewystarczające, a materiał dowodowy niepełny. Sąd wprost stwierdził, że ustalenie czy błąd mógł zostać wykryty przez rolnika wymaga ustalenia przede wszystkim charakteru błędu, czego organ zaniechał. Sąd polecił, by rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględnił wskazane wyżej uwagi i w pierwszej kolejności ustalił wyczerpująco, jaki charakter miał błąd organu w sprawie niniejszej. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że pierwszym i podstawowym obowiązkiem organów było ustalenie, w oparciu o należycie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jaki charakter miał błąd, który legł u podstaw dokonania nienależnej płatności. W sprawie nie budzi wątpliwości, że u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie na rok 2009 i następnie odmowy przyznania tych płatności leżały nieprawidłowości związane z określeniem powierzchni kwalifikującej się (uprawnionej) do płatności trzech działek ewidencyjnych: działki nr [...] i [...] (składających się wraz z działką ewidencyjną nr [...] na działkę rolną C/C1) oraz działki nr [...] (działka rolna D/D1). Na podstawie ustaleń dokonanych przez organy można stwierdzić jaki był charakter błędu związanego z nieprawidłowym określeniem powierzchni uprawnionej do płatności w przypadku działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (działka rolna C/C1). Brak jest jednak tego rodzaju ustaleń co do działki nr [...] (działka rolna D/D1). Organ pierwszej instancji, przedstawiając wyniki dokonanych ustaleń co do powierzchni działek kwalifikujących się do płatności, wskazał, że zmniejszenie powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) może być spowodowane zmianą pola zagospodarowania, wynikającą np. z wyłączenia z użytkowania rolniczego gruntu (budowa domu, zbiornika wodnego, zadrzewienia i zakrzaczenia). Organ drugiej instancji w przypadku działek ewidencyjnych nr [...] i [...] wskazał powierzchnie tych działek jakie ustalone zostały po analizie ("wgraniu") ortofotomapy oraz powierzchnie wykluczone z płatności, jak też stwierdził: "Powierzchnia PEG uległa znacznej zmianie. Analiza nowej ortofotomapy wykazała zmiany powierzchni obszarów nieuprawnionych do płatności (las w części działki). Obszar zadrzewiony powiększył się znacznie" (strona 8 decyzji - k. 162 akt administracyjnych). Nadto organ wskazał, że z uwagi na fakt, że na działkach ewidencyjnych nr [...], nr [...] podanych we wniosku znajdują się zadrzewienia/zakrzaczenia oraz biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe (obszar na którym znajdują się zarośla rozrastają się), należy stwierdzić, że rolnik wpisując działki do wniosku o płatności obszarowe za rok 2009 miał świadomość stanu w jakim znajdowała się ta nieruchomość (strona 6 decyzji - k. 164 akt administracyjnych). Organ pierwszej instancji podnosił, że strona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 zadeklarowała do płatności powierzchnie działek rolnych na działkach ewidencyjnych przekraczające uprawnioną powierzchnię. Z dołączonych do sprawy załączników graficznych jednoznacznie wynika, iż zadeklarowane do płatności działki rolne nie były użytkowane rolniczo na całej powierzchni - dot. działki ewidencyjnej nr [...] znajdującej się w województwie [...], powiat [...], gmina R., obręb L.; działki ewidencyjne o numerach: [...],[...] znajdujące się w województwie [...], powiat [...], gmina R., obręb L. Na działkach widoczne są liczne zakrzaczenia, tereny zalesione, zakrzewione. Umieszczona jest adnotacja beneficjenta - na załączniku dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych [...];[...];[...];[...] - cyt. "Na działce [...] nie ma lasu; na działce [...] część lasu została wykarczowana". Adnotacja wnioskodawcy powinna wskazywać na zmniejszenie powierzchni lasu, co powinno mieć odzwierciedlenie we wnioskowanej powierzchni (k. 121 akt administracyjnych). W świetle wyraźnych i jednoznacznych wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ustaleń takich nie można uznać za wyczerpujące. Nie mniej jednak w odniesieniu do działek nr [...] i [...] z ustaleń tych można wywieść, że w przypadku działek nr [...] i [...] nieprawidłowości związane z określeniem powierzchni uprawnionej do płatności wynikały z tego, że rolnik zgłosił do płatności część gruntów, która nie kwalifikowała się do płatności z uwagi na to, że była porośnięta lasem, zadrzewiona, a co zostało stwierdzone przez organ nie na etapie przyznawania płatności w 2009 r., lecz dopiero później, w toku dalszych czynności służbowych. Brak jest jednakże tego rodzaju ustaleń w odniesieniu do działki nr [...]. W przypadku działki nr [...] organy obu instancji wskazały powierzchnię działki jaką ustalono po analizie ("wgraniu") ortofotomapy oraz powierzchnię wykluczoną z płatności, opatrując powyższe stwierdzeniem: - "Powierzchnia PEG uległa zmianie. Analiza nowej ortofotomapy wykazała zmiany powierzchni obszarów uprawnionych do płatności" (k. 161 akt administracyjnych), - "Powierzchnia PEG uległa nieznacznej zmianie. Analiza nowej ortofotomapy wykazuje w niewielkim stopniu zmienione powierzchnie obszarów uprawnionych do płatności" (k. 122 akt administracyjnych). Tego rodzaju ogólne i pozbawione istotnej treści stwierdzenia nie pozwalają na ustalenie charakteru błędu związanego z nieprawidłowym określeniem powierzchni uprawnionej do płatności działki nr [...]. Wynika z nich bowiem, że w tym przypadku zmieniła się powierzchnia obszarów uprawnionych do płatności, jednakże nie wynika na czym ta zmiana polegała, czym została spowodowana i kiedy zaistniała (czy istniała już w 2009 r.). Wprawdzie organ pierwszej instancji wskazywał nadto, że działka nr [...] nie była użytkowana rolniczo na całej powierzchni jednakże nie wskazał przy tym czym brak użytkowania rolniczego działki został spowodowany, kiedy wystąpił i w jaki sposób został stwierdzony. Zaniechanie przez organy ustalenia charakteru błędu związanego z nieprawidłowym określeniem powierzchni działki nr [...] uprawnionej do płatności ma istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwia ustalenie czy błąd został spowodowany nieprawidłowym działaniem samego rolnika, czy też na skutek pomyłki organu. Jeżeli zaś błąd został spowodowany na skutek pomyłki organu to uniemożliwia ustalenie, czy rolnik mógł błąd ten wykryć z przyczyn, które obszernie zostały już wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 965/13. W tym kontekście należy także podkreślić, że we wskazaniach Sądu co do dalszego postępowania zwracano uwagę na konieczność jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia jakie różnice powierzchni stwierdzono co do poszczególnych działek. Ustalenie tego rodzaju okoliczności jest istotne w szczególności dla oceny możności wykrycia błędu przez rolnika. Organ ustalił i wskazał powierzchnie działek uprawnione do płatności oraz powierzchnie wykluczone z płatności w wyniku podjętych czynności kontrolnych. Jednakże w aspekcie wpływu tych okoliczności na możność wykrycia błędu przez rolnika organ poprzestał na stwierdzeniu, że w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych różnice między deklaracją a rzeczywistym stanem na gruncie są znaczne (przypadku np. działki nr [...] wykluczeniu uległa 0,41 ha powierzchnia działki (zadrzewienia/zakrzewienia); w przypadku działki nr [...] wykluczeniu uległa 0,50 ha powierzchnia działki (zadrzewienia/zakrzewienia); w przypadku działki nr [...] wykluczeniu uległa cała powierzchnia działki (0,06 ha). O ile w przypadku działek nr [...] i [...] z uwagi na bardzo duży obszar wykluczonej powierzchni (odpowiednio 41 ar i 50 ar) stwierdzenie takie należy uznać za trafne to już w przypadku działki nr [...] budzi ono wątpliwości. Wbrew stwierdzeniu organu w przypadku tej działki z płatności nie została wykluczona cała powierzchnia działki. Zadeklarowana we wniosku o płatność powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,66 ha. Jako kwalifikujący się do płatności przyjęto obszar 0,61 ha, następnie zaś w toku czynności kontrolnych wykluczono z płatności obszar 0,06 ha. Obszar o powierzchni 6 ar nie jest generalnie obszarem znacznym jak przyjął to organ. Dlatego też w odniesieniu do działki nr [...] dla oceny możliwości wykrycia błędu przez rolnika nie można było poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że zaistniała różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną i stwierdzoną. Różnica ta nie jest bowiem aż tak duża ażeby już tylko z tego względu było oczywiste, że rolnik musiał sobie zdawać sprawę z nieprawidłowości w określeniu powierzchni działki kwalifikującej się do płatności. Dlatego też należało ustalić na czym konkretnie polegała zmiana powierzchni obszarów uprawnionych do płatności, czym została spowodowana i kiedy zaistniała (czy istniała w 2009 r.), a czego w odniesieniu do działki nr [...] nie uczyniono. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2014 r. wprost zwrócono uwagę na konieczność wskazania w jaki sposób ustalono powierzchnię kwalifikującą się do płatności, a zwłaszcza, skąd wynikła różnica między ustaleniem dokonanym przez organ przyznający płatności a ustaleniem dokonanym przez organ stwierdzający nieważność decyzji. W przypadku działki nr [...] poprzestanie na stwierdzeniu, że w toku następczych czynności kontrolnych ustalono, że działka nie była użytkowana rolniczo na całej powierzchni, nie może być uznane za wykonanie zaleceń Sądu. Dla wyjaśnienia tego, w jaki sposób ustalono powierzchnię działki kwalifikującą się do płatności i skąd wynikły różnice w ustalenia organów nie jest wystarczające wskazanie, że dokonano tego w oparciu o analizę określonych ortofotomap, ale konieczne jest również przedstawienie konkretnych okoliczności faktycznych, które w oparciu o analizę map ustalono i które doprowadziły organ do wniosku, że w tym przypadku działka nie była użytkowana rolniczo na całej zadeklarowanej powierzchni. W przypadku nr [...] ustaleń takich nie dokonano. Uchylając wcześniej wydane w sprawie decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zwracał uwagę na to, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był niepełny. W szczególności Sąd wskazywał, że w aktach brak całości materiału dotyczącego zarówno przyznania płatności, jak i stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności oraz decyzji odmawiającej płatności, w szczególności brak wniosku i dołączonych do niego map. W tej sytuacji podstawowym obowiązkiem organu było uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie w taki sposób, by wykonać w pełni wskazania Sądu co do dalszego postępowania w sprawie. W aktach administracyjnych znajduje się wniosek o płatność wraz z dołączonymi do niego mapami (materiałem graficznym). Dla ustalenia czy stan widniejący na ortofotomapach dołączonych do wniosku (na których utrwalono stan faktyczny z 2003 r.) uległ zmianie koniecznym było także dysponowanie ortofotmapami obrazującymi stan nieruchomości w 2009 r. Z tego też względu organy w pierwszej kolejności powinny włączyć do materiału dowodowego w sprawie ortofotomapy działek rolnych zgłoszonych do płatności, na których utrwalono stan faktyczny z 2009 r., a więc mapy które stanowiły podstawę ustaleń leżących u podstaw decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej płatności, decyzji odmawiającej płatności oraz decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ pierwszej instancji w tej kwestii poprzestał jedynie do dołączeniu do akt sprawy informacji na temat wartości PEG działek Wydziału ds. GIS [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] marca 2016 r., którą sporządzono na podstawie ortofotomapy z dnia [...] sierpnia 2009 r. (k.116 akt sprawy administracyjnej). Powyższe należy uznać za niewystarczające albowiem brak w aktach sprawy ortofotomapy, w oparciu o którą dokonano powyższych ustaleń, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny prawidłowości tych ustaleń i tym samym uniemożliwia dokonania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji w tym zakresie. Także organ drugiej instancji powoływał się w uzasadnieniu decyzji na nową ortofotomapę, w tym zdjęcia lotnicze datowane na dzień [...] stycznia 2009 r., jednakże map tych nie dołączył do akt sprawy. Powyższe uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości ustaleń opartych na tych mapach i tym samym uniemożliwia dokonania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji w tym zakresie. W tym kontekście wskazać należy, że to, iż kontrola administracyjna w sprawie przeprowadzana była ponad dwa lata po przyznaniu płatności nie miałoby istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro organy dysponowały ortofotomapami obrazującymi stan działek rolnych w 2009 r., tj. w roku, którego płatność dotyczyła. Dysponując takimi mapami organy mogły ustalić stan faktyczny gruntów i znajdujących się na nich upraw w 2009 r. Mogły też ustalić na czym konkretnie polegała zmiana powierzchni obszarów uprawnionych do płatności poszczególnych działek, czym została spowodowana i kiedy zaistniała (czy istniała już w 2009 r.). Dysponując ortofotomapami ze stycznia i sierpnia 2009 r. organy mogły także ustalić, czy skarżący rzeczywiście wykarczował część lasu na działce nr [...] jak deklarował to w materiale graficznym załączonym do wniosku. Fakt, że organy dysponując ortofotomapami obrazującymi stan działek w 2009 r. nie dokonały tego rodzaju ustaleń świadczy o nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a więc o naruszeniu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1551). Nadal istnieją także rozbieżności pomiędzy ustaleniami dokonanymi w zaskarżonej decyzji a ustaleniami wynikającymi z decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności. W tej ostatniej decyzji ustalono, że stwierdzona po kontroli administracyjnej powierzchnia działki rolnej D/D1 (działka nr [...]) wyniosła 0,58 ha. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalono, że powierzchnia uprawniona do płatności dla tej działki wynosi 0,55 ha. Błędy rachunkowe istnieją także w zaskarżonej decyzji. W decyzji ustalono, że suma wykluczeń na wszystkich działkach ewidencyjnych wyniosła 1,15 ha (powierzchnia obszarów nieuprawnionych do płatności), co biorąc pod uwagę, że w ramach całego wniosku rolnik zadeklarował do płatności 5,57 ha użytków rolnych oznacza, iż skala przedeklarowania wyniosła aż 26,02%. Ustalenia co do skali przedeklarowania są zatem identyczne jak te dokonane w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności, co jest o tyle nielogiczne, że w obu tych decyzjach odmiennie ustalono powierzchnię działki nr [...] (działki rolnej D/D1) uprawnioną do płatności. Dokonane w zaskarżonej decyzji wyliczenia co do faktycznej sumy wykluczeń (1,15 ha) pozostają w sprzeczności z przedstawionymi w decyzji danymi co do powierzchni poszczególnych działek (k. 161-162 akt administracyjnych). Z danych tych wynika, że suma deklarowanych powierzchni działek co do których nie stwierdzono nieprawidłowości, tj. działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] wyniosła 1,13 ha (0,10 ha + 0,30 ha + 0,73 ha = 1,13 ha). Suma kwalifikujących się do płatności powierzchni pozostałych działek nr [...],[...] i [...] wyniosła 3,20 ha (1,75 ha + 0,90 ha + 0,55 ha = 3,20 ha). Powyższe oznacza, że łączna suma powierzchni działek kwalifikujących się do płatności wynosi 4,33 ha. Skoro więc we wniosku skarżący deklarował powierzchnię 5,57 ha to łącznie suma wykluczeń wyniosła 1,24 ha, a nie 1,15 ha jak wskazał to organ. Organ bezkrytycznie przyjął zatem, tak jak w decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., sumę wykluczeń w wysokości 1,15 ha, nie konfrontując tego wyniku z własnymi danymi przedstawionymi w uzasadnieniu decyzji. Uchybienia tego rodzaju należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania – art. 153 p.p.s.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze to zarzuty te podzielić należy jedynie w takim zakresie, w jakim zarzucono organowi nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowy w odniesieniu do działki nr [...], co wyjaśniono już wyżej. Skarżący przy tym błędnie odwołuje się w tym zakresie do art. 77 § 1 k.p.a. Do postępowań w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko wtedy, gdy inaczej nie stanowią przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Obowiązek organu rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego statuowano w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z związku z czym brak jest podstaw do stosowanie nadto art. 77 § 1 k.p.a. Brak jest natomiast podstaw do podzielenie zawartej w skardze argumentacji, która w ocenie skarżącego miała uniemożliwiać mu wykrycie błędu. Skarżący podnosił między innymi, że nie zgadza się z twierdzeniem, że miał obowiązek weryfikować czy przedstawiony mi stan faktyczny działki - zdjęcia lotnicze - są zgodne ze stanem faktycznym, bo nikt go nie informował, że zdjęcia są nieaktualne, jak też, że nie miał w takiej sytuacji obowiązku weryfikowania stan i wielkość każdego drzewa czy krzaku. Tego rodzaju wywody skarżącego sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że osoba wnosząca o przyznanie płatności winna ustalać powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw w oparciu o stan stwierdzony na ortofotomapie, a nie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w danym roku na gruncie. Stanowisko takie jest oczywiście nieuzasadnione. Deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw, rodzaj upraw oraz ich stan muszą odpowiadać stanowi faktycznemu istniejącemu realnie na gruncie w danym okresie. Rolnik ubiegający się o przyznanie płatności musi utrzymywać grunty rolne w dobrej kulturze rolnej. Obowiązek ten dotyczy gruntów objętych wnioskiem, a nie utrwalonego w jakikolwiek sposób wizerunku tych gruntów. Strona we wniosku o płatność powinna podać powierzchnię działek rolnych na działkach ewidencyjnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie, czyli podać powierzchnię rzeczywistą użytków rolnych uprawnionych do przyznania płatności. Strona zgłaszając działki do płatności ma obowiązek dokonania dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności, z uwzględnieniem stanu istniejącego faktycznie na gruncie. Rolnik w momencie składania wniosku powinien posiadać wiedzę na temat poszczególnych upraw w gospodarstwie i w oparciu o nią winien w sposób rzetelny oraz zgodny ze stanem faktycznym nakreślić ich przebieg na dostarczonym przez ARiMR materiale graficznym. W przypadku stwierdzenia przez producenta rolnego niezgodności zdjęć lotniczych lub satelitarnych z prawdziwym przebiegiem granic działek ewidencyjnych, zasięgiem terenów użytkowanych rolniczo, a szczególności z występującymi w terenie nieużytkami, rolnik winien odpowiednio skorygować przede wszystkim powierzchnię użytków we wniosku, jak i oznaczyć ich prawdziwy (rzeczywisty) zasięg na dostarczonym mu materiale graficznym. Ustaleń takich rolnik musi dokonać z uwzględnieniem stanu występującego faktycznie na gruncie, a nie w oparciu o jakiekolwiek inne okoliczności. Z tych też względów, dla potrzeb ustalenia faktycznego zasięgu terenów użytkowanych rolniczo w danym okresie, dostarczany rolnikowi przez ARiMR materiał graficzny może mieć tylko znaczenie pomocnicze. Inne jest bowiem przeznaczenie i rola materiału graficznego składanego wraz z wnioskiem. Z art. 25 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie składania przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności, wynikał jedynie obowiązek przesłania przez Agencję rolnikowi materiału graficznego. Przepis ten nie określał natomiast przeznaczenia tego rodzaju materiału. O tym jakie informacje i oświadczenia powinny zostać zawarte we wniosku i co rolnik obowiązany był zaznaczyć na materiale graficznym przesłanym mu przez Agencję, stanowiło, obowiązujące w dacie złożenia wniosku o płatność, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 269 ze zm.) Z przepisów § 2, 3 i 4 przedmiotowego rozporządzenia wynika jednoznacznie, że oświadczenia co do powierzchni gruntów rolnych oraz sposobu wykorzystania działek rolnych, w tym oznaczenia działki rolnej, grupy upraw lub obszaru, ze względu na który wyodrębnia się działkę rolną oraz powierzchni działki rolnej, powinny zostać zawarte we wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej, a nie materiale graficznym. Z § 4 rozporządzenia wynikało, że w materiale graficznym rolnik zaznacza obszar poszczególnych upraw. W istocie zatem materiał graficzny nie jest i nie był przesyłany rolnikowi po to, by na jego podstawie rolnik weryfikował powierzchnie prowadzonych przez siebie upraw, ich rodzaj oraz stan, lecz po to, by na materiale tym oznaczył poszczególne działki rolne, ich granice oraz powierzchnię upraw lub innych obszarów, do których przyznawane są płatności. Materiał graficzny jest więc przesyłany rolnikowi po to, by rolnik oznaczył na nim przedmiot płatności. Powyższe ma na celu doprowadzenie do stanu, w którym przedmiot płatności zostanie należycie określony i zindywidualizowany. Chodzi tu zatem o kwestie należytej identyfikacji gruntów rolnych, będących przedmiotem płatności. Identyczny cel ma także na względzie przywoływany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2014 r. art. 12 ust. 3 rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win. Przepis ten wprost stwierdza, że przedstawienie informacji na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną ma na celu identyfikację działek rolnych w gospodarstwie. Informacja ta dotyczy wyłącznie "maksymalnego obszaru kwalifikowalnego" przypadającego na działkę, czego w żadnym razie nie można interpretować jako wskazania faktycznej powierzchni działki uprawnionej do płatności. Dostarczany rolnikowi tzw. spersonalizowany wniosek sporządzany jest w oparciu o obszary określone w poprzednim roku (art. 19 ust. 2 rozporządzania Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003). Z przepisów art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 wynika także wprost, że jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany lub jeśli jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu jest błędna, przy składaniu wniosku rolnik wprowadza poprawki w formularzu, jeżeli zaś poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej. Odwołanie do powyższej regulacji służy jedynie wskazaniu na pewne ogólne zasady, albowiem jak podkreślały już sądy administracyjne orzekające poprzednio w sprawie, w dacie składania wniosku przez skarżącego przedmiotowe rozporządzenie jeszcze nie obowiązywało. Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności i deklarując w nim określone tereny jako obszary użytkowane rolniczo powinien ustalić powierzchnie upraw, ich rodzaj oraz stan na podstawie stanu faktycznie istniejącego w danym roku na gruncie. Skarżący w żadnym razie nie powinien poprzestawać tu jedynie na analizie przesłanej mu ortofotomapy, zwłaszcza zaś w sytuacji, gdy nie posiadał informacji co do tego kiedy został wykonany ortoobraz. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni wskazane wyżej uwagi i w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy o te dowody, które stanowiły podstawę do ustalenie rzeczywistej powierzchni działek kwalifikujących się do płatności, w tym w szczególności dołączy do akt sprawy administracyjnej ortofotomapę z dnia [...] sierpnia 2009 r., o której mowa w informacji na temat wartości PEG działek Wydziału ds. GIS [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] marca 2016 r. oraz zdjęcia lotnicze datowane na dzień [...] stycznia 2009 r., na które organ powoływał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dalszej kolejności organ wyczerpująco rozpatrzy cały materiał dowodowy i ustali jaki był charakter błędu związanego z nieprawidłowym określeniem powierzchni uprawnionej do płatności w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (działki rolnej D/D1). Organ wyjaśni przy tym na czym konkretnie polegało zmniejszenie powierzchni działki nr [...] uprawnionej do płatności, czym ta zmiana została spowodowana i kiedy zaistniała, tj. czy istniała już w 2009 r. Po ustaleniu powyższych okoliczności organ oceni, czy nieprawidłowości, które legły u podstaw dokonania nienależnej płatności były wynikiem omyłki organu, o której mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE.L Nr 141, str. 18). W sprawie pogląd co do tego, że dokonanie płatności nastąpiło na skutek pomyłki organu wyraził już w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny. Co do zasady tego rodzaju ocena, z mocy przywołanego wyżej art. 153 p.p.s.a., wiąże tak organ administracji, jak i sąd administracyjny w ponownym postępowaniu w sprawie. Wprawdzie z przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika, że związanie ocena prawną ustaje w razie zmiany przepisów prawa to jednak w orzecznictwie sądowym przyjmuje się także, że obowiązek podporządkowania się wyrażonej wcześniej ocenie prawnej może być wyłączony również w razie istotnej zmiany stanu faktycznego (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., I SA/Go 387/16, System Informacji Prawnej LEX nr 2198073 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r., II GSK 2473/16, System Informacji Prawnej LEX nr 2168724). W tym też kontekście należy wskazać, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, wyrażając pogląd o tym, że dokonanie płatności nastąpiło na skutek pomyłki organu, jednocześnie stwierdziły, że organy nie ustaliły jaki był charakter błędu, który doprowadził do dokonania nienależnej płatności. Zaniechanie to miało decydujące znaczenie dla uchylenia decyzji organów obu instancji oraz oddalenia wniesionej przez organ skargi kasacyjnej. Skoro więc nie było ustalone jaki charakter miał błąd, który doprowadził do dokonania nienależnej płatności, to tym samym nie można było w sprawie w sposób wiążący przesądzić, że błąd ten był wynikiem pomyłki organu. Powyższe w ocenie Sądu, w składzie obecnie rozpoznającym sprawę, przesądza o tym, że zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 marca 2014 r. oraz uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oceny co do tego, że nienależna płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, nie mają charakteru wiążącego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje istotna rozbieżność co do tego, w jaki sposób należy interpretować zwrot "płatność została dokonana na skutek pomyłki organu", o którym mowa w art. 74 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W znacznej części orzeczeń sądów administracyjnych z pomyłką organu utożsamia się wszelkie nieprawidłowości w działaniu organu, w tym także te, które sprowadzały się jedynie do zaniechania należytej weryfikacji wniosku oraz braku wykrycia nieprawidłowości wniosku już na etapie przyznawania płatności. W orzecznictwie sądowym wyrażane są także poglądy odmienne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2010 r., II GSK 609/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych)). Za reprezentatywny przykład tego rodzaju orzeczeń można uznać wyrok z dnia 3 kwietnia 2014 r., I SA/Ol 58/14 (System Informacji Prawnej LEX nr 1457400). W orzeczeniu tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że użycie w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 zwrotu "pomyłka organu" wskazuje na to, że chodzi o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości odpowiada organ jak np. właśnie zastosowanie błędnych stawek. Za treść wniosku odpowiada już sam rolnik i sam fakt niezweryfikowania tej treści przez organ nie może być traktowany jako pomyłka organu stanowiąca element określenia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu nienależnej płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, interpretację taką w całości podziela. W art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 ustanowiono obowiązek zwrotu przez rolnika nienależnie dokonanej na jego rzecz płatności. Zasadą pozostaje zatem zwrot nienależnie otrzymanej płatności. Wyjątkiem od tej zasady pozostaje przypadek określony w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, tj. sytuacja, w której płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, a błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Z tego też względu hipotezy art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jako wyjątku od zasady określonej w art. 73 ust. 1 rozporządzenia, nie można interpretować rozszerzająco. Obowiązek zwrócenia nienależnie pobranej płatności nie ma charakteru represyjnego. Rolnik ma jedynie zwrócić to, co niesłusznie otrzymał. Co do zasady z rozstrzygnięciem takim nie wiąże się uszczerbek w dobrach majątkowych rolnika. Zwraca on bowiem jedynie to co bezpodstawnie uzyskał, o co wcześniej jego majątek się bezpodstawnie powiększył. Zobowiązanie do zwrotu nienależnie uzyskanej płatności stanowi zatem urzeczywistnienie, wywodzonej z zasady sprawiedliwości, ogólnej reguły, że nikt nie powinien się bogacić bezpodstawnie kosztem drugiego. W konsekwencji też to obowiązek z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 jest środkiem, który prowadzi do przywrócenia równowagi majątkowej naruszonej wypłatą płatności bez prawnego uzasadnienia. To on zatem wyrównuje uszczerbek, który bezpodstawnie poniósł w swych dobrach majątkowych fundator płatności. Dlatego też także ze względów aksjologicznych brak jest podstaw do rozszerzającego interpretowania wyjątku z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że celem, określonego w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. W konsekwencji spod zastosowania powyższego przepisu wykluczyć należy wszelkie te uchybienia w działaniu organu, które sprowadzały się jedynie do zaniechania należytej weryfikacji wniosku oraz braku wykrycia nieprawidłowości wniosku już na etapie przyznawania płatności. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Z ustaleń dokonanych przez organ w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (działka rolna C/C1) wynikało, że w tym przypadku błąd był efektem zadeklarowania przez skarżącego do płatności gruntów, których część nie kwalifikowała się do płatności, z uwagi na to, że była porośnięta lasem, zadrzewiona. Powyższe oznacza, że w tym przypadku nienależna płatność została przyznana na skutek błędu rolnika, a nie organu. Tego rodzaju konstatacja nie pozwala jednakże na uznanie wniesionej skargi za bezpodstawną. Jak wskazano bowiem już wyżej organ nie ustalił jaki miał charakter i czym został spowodowany błąd, który legł u podstaw przyznania płatności do działki ewidencyjnej nr [...] (działki rolnej D/D1). Po ustaleniu powyższych okoliczności w ponowionym postępowaniu rolnik oceni zatem, czy płatność do działki nr [...] przyznana została na skutek omyłki organu. W razie ustalenia, że płatność dokonana została na skutek omyłki organu organ zbada, czy błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika i oceni, czy w sprawie zaistniały okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie dokonanej płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Z uwagi na brak wniosku o przyznanie kosztów postępowania Sąd, pomimo uwzględnienia skargi, nie orzekał o zwrocie kosztów postepowania (art. 210 § 1 p.p.s.a.).