III SA/Lu 1058/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Robert Hałabis,, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. B. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 czerwca 2011 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielonych B. B. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i uchylenie ich w całości. Wniosek został złożony przez J. W., jednego ze współwłaścicieli budynku, w którym znajdował się lokal skarżącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], Prezydent odmówił uchylenia zezwolenia nr [...], na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa zawierającego powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży. Od powyższej decyzji J. W. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]: uchyliło w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2011 r.; uchyliło w całości wskazane wyżej zezwolenie Prezydenta nr [...]; odmówiło wydania zezwolenia B. B. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa zawierającego powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.). Organ wskazał, że właściciele budynku wielorodzinnego, w którym zlokalizowana jest winiarnia skarżącej, nie wyrazili zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w zajmowanym przez nią lokalu. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Przewodniczącej Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w [...] wynika, że budynek, w którym znajduje się winiarnia skarżącej jest budynkiem mieszkalnym. Współwłasność budynku jest współwłasnością w częściach ułamkowych, zatem do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wobec tego uprawnienia właściciela do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356, ze zm., dalej: u.w.t.) przysługują łącznie wszystkim współwłaścicielom nieruchomości wspólnej. Zgody takiej każdy ze współwłaścicieli indywidualnie nie wyraził, a wobec tego nie został spełniony warunek określony w powołanym wyżej przepisie. Z tych powodów SKO uznało, że wniosek B. B. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie spełniał i nie spełnia wymogów formalnych w postaci dołączenia do niego pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym mieści się punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium B. B., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ewidencja gruntów nie może być wyłącznym dowodem dla celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności art. 18 ust. 6 pkt 3, przy jednoczesnym pominięciem innych dowodów. Organ odwoławczy powołał się jedynie na dane z ewidencji gruntów oraz pismo Przewodniczącej Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w [...]. Tymczasem dowodem w sprawie stwierdzającym obiektywnie stan faktyczny nieruchomości są oględziny z dnia 19 kwietnia 2011 r. dokonane przez organ I instancji. W ocenie skarżącej, należy przed ewidencją gruntów dać pierwszeństwo oględzinom, jako stwierdzającym stan obecnie istniejący w budynku, w którym znajduje się jej lokal. Zdaniem skarżącej, złożone do akt sprawy inne dokumenty dowodzą, że budynek mimo niedokonania zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele niemieszkalne, nie ma charakteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdyż kamienica, w której znajduje się winiarnia jest budynkiem o charakterze usługowym, gdzie mieszczą się dwa lokale gastronomiczne, trzy sklepy, pomieszczenia biurowe oraz jeden lokal mieszkalny, a w jej sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 859/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko Kolegium o tym, że skarżąca w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie dysponowała pisemną zgodą na sprzedaż napojów alkoholowych, udzieloną przez właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. Sąd zwrócił uwagę na dokumenty zgromadzone w toku postępowania administracyjnego: pismo Przewodniczącej Zarządu Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w [...] informujące, że budynek jest budynkiem mieszkalnym, w którym znajduje się 12 lokali użytkowych i 2 lokale mieszkalne, a także informację, z której wynika, że nieruchomość stanowi współwłasność 22 osób, a w aktualnej ewidencji gruntów i budynków, w kamienicy tej ujawnionych jest 8 lokali mieszkalnych i 5 lokali usługowych. W ocenie WSA żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie dawał podstaw do przyjęcia, że budynek, w którym znajduje się winiarnia utracił charakter budynku mieszkalnego wielorodzinnego w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. Sąd odwołał się do definicji budynku mieszkalnego zawartej w § 3 pkt 4 a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny, bądź budynek mieszkalny jednorodzinny, przy czym o mieszkalnym charakterze budynku przesądza jego przeznaczenie, nie zaś faktyczny sposób korzystania. W związku z powyższym WSA uznał, że budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. jest budynek, w którym znajdują się co najmniej dwa lokale mieszkalne, a mieszkalny charakter budynku wynika z jego przeznaczenia określonego w ewidencji gruntów i budynków. Skoro skarżąca nie złożyła w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych pisemnej zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, udzielonej przez zarządcę albo administratora budynku, to jedynie współwłaściciele tego budynku mogli udzielić takiej zgody, co w sprawie nie miało miejsca. W wyniku skargi kasacyjnej B. B., wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1433/14, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił wyrok WSA w Lublinie z 30 grudnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznała zasadność zarzutów skargi kasacyjnej kwestionującej zastosowanie przez Kolegium podstaw wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W ocenie Sądu w sprawie nie pojawiły się nowe okoliczności lub dowody, których organ nie znał w chwili udzielania zezwolenia, nadto w tym zakresie w ogóle nie było wznowione postępowanie. Analiza akt sprawy potwierdza taki wniosek, toteż nie można przyjąć, że podstawa orzekania wskazana przez SKO w [...], zatem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mógł być stosowany w rozpoznawanej sprawie. W tej sprawie mógł mieć zastosowanie tylko art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ta podstawa została wskazana przez stronę. Z akt sprawy wynika, że J. W. brał udział w postępowaniu o udzielenie zezwolenia. Wprawdzie to postępowanie było prowadzone wadliwie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, jednak tych wadliwości nie można żadną miarą kwalifikować jako braku udziału strony w postępowaniu, a tylko taka sytuacja dawałaby podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że zezwolenie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, bo bez wymaganej prawem zgody, jednak ta wada decyzji nie może być naprawiona przez wznowienie postępowania ze względu na brak udziału strony. Brak prawem wymaganej zgody współwłaścicieli budynku, to brak materialnej przesłanki do wydania zezwolenia. Jeżeli więc, mimo tego braku wydano zezwolenie, to prawidłowość tak wydanej decyzji może być oceniana tylko w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie z art. 145 § 1 k.p.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tego powodu wyrok Sądu I instancji błędnie oddalił skargę w sytuacji, kiedy powinna być ona uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 190, zdanie pierwsze, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydane z naruszeniem przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkuje koniecznością jej uchylenia. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało dwie podstawy wznowienia postępowania oraz – w dalszej kolejności – uchylenia decyzji z dnia 27 kwietnia 2011 r. o udzieleniu skarżącej zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Były to art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym podstawą wznowienia postępowania jest sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego postanowienie wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W dalszej kolejności należy odnieść się do prawidłowości zastosowania przez Kolegium tych dwóch podstaw prawnych wznowienia postępowania, z uwzględnieniem – wiążącej w niniejszej sprawie – oceny prawnej NSA. Podstawa do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bardzo słabo uzasadniona w zaskarżonej decyzji. Rozważania na ten temat w istocie koncentrują się na kwestii zachowania terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania, ale nie dotyczą praktycznie meritum, czy ustalenia, czy rzeczywiście ta wada kwalifikowana miała miejsce w badanej sprawie. Pośrednio zatem z argumentacji Kolegium oraz z akt sprawy, w tym wniosku o wznowienie postępowania, można wydedukować, że wznowienia oparło się na zarzucie, iż J. W., będącemu stroną postępowania, odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie. Uchybienie to wynikało z faktu, że w dniu 26 kwietnia 2011 r., w toku postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, J. W. udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania go w postępowaniu r.pr. A. P. Od tego momentu wszelka korespondencja kierowana do strony powinna być doręczana pełnomocnikowi. W aktach sprawy brakuje dowodu doręczenia decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu (z dnia [...] kwietnia 2011 r.) pełnomocnikowi J. W. Brak ten wyjaśnia organ I instancji w piśmie z dnia 22 września 2011 r. (k. 85 akt adm. SKO), skierowanym do Kolegium, w którym informuje, że decyzja została wysłana na adres kancelarii pełnomocnika (co potwierdza kserokopia karty z pocztowej książki nadawczej), jednakże do organu nie wpłynęło zwrotne poświadczenie odbioru. Z akt sprawy wynika także, że pismem z dnia 5 maja 2011 r. (k. 37 akt adm. Organu I instancji) organ I instancji poinformował pełnomocnika J. W. o udzieleniu zezwolenia skarżącej, przypominając jednocześnie o obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej. Odnosząc się do tych faktów i kierując się wiążącą oceną prawną NSA, sąd stwierdza, że postępowania prowadzone przez organ I instancji było w tym zakresie ewidentnie wadliwe, w razie braku zwrotnego poświadczenia odbioru należało podjąć działania w celu wyjaśnienia tej sytuacji (reklamacja usługi pocztowej), ewentualnie dokonać powtórnej wysyłki korespondencji. Nie każde jednak uchybienie proceduralne może być potraktowane jako sytuacja, kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W badanej sprawie sąd jest związany wiążącą oceną NSA, który stwierdził, że zaistniałych wadliwości żadną miarą nie można kwalifikować jako braku udziału strony w postępowaniu, a tylko taka sytuacja dawałaby podstawę do wznowienia postępowania. W tej sytuacji należy uznać, że wbrew stanowisku Kolegium w badanej sprawie nie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji, zaskarżona do sądu decyzja Kolegium jest wadliwa, bo oparta na przepisie, który nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Z kolei w zakresie drugiej z przesłanek wznowieniowych – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z argumentacji Kolegium wynika, że upatruje ono tej przesłanki w fakcie, że udzielając zezwolenia na sprzedaż alkoholu, organ I instancji pominął kluczową w sprawie okoliczność, jaką jest konieczność uzyskania zgody współwłaścicieli budynku (mającego charakter wielorodzinnego budynku mieszkalnego) na wydanie takiego zezwolenia. W tej kwestii sąd zauważa dwie rzeczy. Po pierwsze, przesłanką wznowienia postępowania jest sytuacja, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie zgoda, o której mowa jest istotną okolicznością, jednakże nie da się przyjąć, że w badanej sprawie była to okoliczność nieznana organowi, który wydał zezwolenie, skoro z akt administracyjnych wyraźnie wynika, że organ prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, uznając ostatecznie, że zgoda nie jest wymagana, bo budynek nie ma charakteru mieszkalnego. Problem tkwi zatem nie tyle w nieznajomości okoliczności, lecz w innej ocenie ustalonych faktów. Odmienna ocena stanu faktycznego absolutnie nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. podobnie wyroki NSA z 7 marca 2014 r., I OSK 755/13, z 4 grudnia 2014 r., II OSK 1200/13 oraz powoływane tam starsze orzecznictwo NSA). Po drugie, co jeszcze istotniejsze, jak słusznie zwrócił uwagę NSA wyrażając wiążącą w sprawie ocenę prawną, brak wymaganej zgody stanowi w istocie brak materialnej przesłanki do wydania zezwolenia. Skoro tak, nie jest to wada dająca podstawę do wznowienia postępowania, ale wada materialnoprawna, która powinna być oceniana w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Z powyższego wynika, że wadliwe jest również stanowisko SKO o zaistnieniu w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W tej sytuacji zaskarżona do sądu decyzja podlega uchyleniu, ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania J. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Zadaniem Kolegium będzie ponowne rozważenie podstaw wznowienia postępowania, z uwzględnieniem przedstawionej wyżej, wiążącej oceny prawnej tutejszego sądu oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II sentencji, określające, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oparto na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, ze zm.). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości stawki minimalnej (240 zł), opłatę kancelaryjną za odpis wyroku sądu I instancji z dnia 30 grudnia 2013 r. (100 zł) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).