III SA/Lu 110/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 grudnia 2014 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania Z. B., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] maja 2013 r. Z. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie na rok 2013 jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej. Następnie w dniu [...] maja 2013 r. skarżący złożył zmianę do w/w wniosku i wniósł o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). W dniu [...] września 2013 r. Z. B. złożył wniosek o przyznanie płatność na rok 2013 z deklaracją celu złożenia – "wycofanie całego wniosku", w części dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku Z. B. z dnia [...] maja 2013 r. W odwołaniu skarżący podniósł, że brak jest podstaw prawnych do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie, skoro nie mógł korzystać ze swoich praw z powodu bezczynności Ministra Rolnictwa, który w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) nie wydał rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności dla obszarów Natura 2000. Po rozpatrzeniu odwołania Z. B., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję z dnia [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustalił rzeczywistego żądania skarżącego, ponieważ skupił się na treści żądania zawartego we wniosku złożonym w dniu [...] września 2013 r., pomijając całkowicie pismo Z. B. z dnia [...] września 2013 r., w którym wnioskodawca stwierdza, że "wycofuje wniosek w część dotyczącej Natury 2000". Organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić rozbieżności w wyżej wymienionych wnioskach oraz ustalić zgodność żądania skarżącego z interesem społecznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. B. zaskarżył decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylająca decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. ma zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu strony (vide wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR jest prawidłowe. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Z. B. z uwagi na wycofanie przez skarżącego wniosku w części dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej. Organ orzekł na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, organ pierwszej instancji nie ustalił treści żądania skarżącego oraz nie rozważył, czy interes społeczny nie stoi w sprzeczności z umorzeniem postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu [...] września 2013 r. na urzędowym formularzu wniósł o wycofanie całego wniosku w części dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). W tym samym dniu skarżący złożył również pismo, w którym oświadczył, że "wycofuje wniosek w część dotyczącej Natury 2000". Organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek złożony na urzędowym formularzu, pomijając natomiast całkowicie treść żądania zawartą w odrębnym piśmie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie wyjaśnił tych rozbieżności, nie ustalił rzeczywistego zakresu żądania skarżącego. Rozpoznając wniosek organ obowiązany był również starannie wyważyć wchodzące w grę interesy, tj. interes strony żądającej umorzenia postępowania i interes społeczny. Skoro organ pierwszej instancji nie ustalił wszystkich okoliczności sprawy, to w świetle art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Rozstrzygnięcie organu dotyczy kwestii formalnych, tymczasem zarzuty skarżącego dotyczą zagadnień nie będących przedmiotem rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę.