III SA/Lu 112/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 4, art. 5 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. nr 71, poz. 734 ze zm.) i w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. z 2001 r. nr 156, poz. 1817 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Kierownika Referatu Miejskiego Inspektoratu Gospodarki Mieszkaniowej Wydziału Spraw Społecznych w Urzędzie Miasta z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji odmówił przyznania B. W. dodatku mieszkaniowego z uwagi na to, iż wnioskodawczyni zajmuje lokal o pow. użytkowej 54,98 m2, w skład gospodarstwa domowego strony wchodzi 2 osoby, bowiem syn strony wyjechał za granicę kraju i nie jest osobą stale zamieszkującą i gospodarującą ze stroną. W związku z powyższym powierzchnia lokalu przekracza o ponad 30% normatywną powierzchnie użytkową lokalu mieszkalnego dla 2 osób (40 m2), co zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skutkuje odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto organ ustalił, że powierzchnia pokoi i kuchni stanowi łącznie 40,7 m2 i przekracza 60% powierzchni użytkowej całego lokalu. W odwołaniu B. W. zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez przyjęcie, że syn M. W. nie jest osobą stale zamieszkującą z wnioskodawczynią oraz naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów. Strona podniosła, że członek gospodarstwa domowego czasowo zaspokajający część swoich potrzeb w miejscu tymczasowego zamieszkania zachowuje prawo do zamieszkania wspólnego z rodziną i faktycznie nie traci kontaktu z domem rodzinnym, gdzie mieści się jego centrum życiowe. Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, że przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy organ ma prawo nawet odmówić przyznania dodatku, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą osób jest niższa niż wskazana w deklaracji. Zatem mając na uwadze nie tylko przepis art. 4 ustawy, ale też inne przepisy ustawy należy uznać za członka gospodarstwa domowego te osoby, które stale i faktycznie zamieszkują z wnioskodawcą. Inna interpretacja prawa uniemożliwiałaby w zasadzie organowi weryfikację oświadczeń zawartych we wnioskach o przyznanie dodatków mieszkaniowych. Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 ust. 1 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że organ uniemożliwił stronie udział w postępowaniu. Istotne znaczenie dla oceny tego zarzutu ma okoliczność, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na wniosek strony, organ przesyłał stronie do wiadomości pisma kierowane w toku postępowania, strona w trakcie postępowania była wzywana do stawienia się przed organem, a także brała udział w czynności przed organem, z której spisana była notatka służbowa. Należy zauważyć, że nawet jeżeliby uznać, iż naruszony został art. 10 § 1 k.p.a., to naruszenie takie nie miało wpływu na rozstrzygniecie sprawy. Dodatkowo strona miała możliwość zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego zebranego w sprawie przez Kolegium, o czym została poinformowana pismem z dnia 2 stycznia 2007 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] B. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając decyzji naruszenie art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez przyjęcie, że syn skarżącej M. W. nie jest osobą stale z nią zamieszkującą. Według skarżącej w zaskarżonej decyzji dokonano błędnej wykładni art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przyjmując, że czasowa nieobecność syna nie pozwala na przyjęcie, że stale zamieszkuje i gospodaruje ze stroną. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że osoba taka przebywa okresowo także w domu rodzinnym. Tam nadal mieści się najczęściej jego stałe centrum życiowe. Przebywając poza miejscem zamieszkania i wynajmując kwaterę, z reguły nie tworzy własnego, odrębnego gospodarstwa domowego. Trzeba także uwzględnić wzajemne obowiązki pomiędzy rodzicami, a dziećmi wynikające z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w szczególności zakres obowiązku alimentacyjnego. Obowiązek alimentacyjny obejmuje dostarczanie uprawnionemu środków utrzymania, do których zalicza się także zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego (art. 128 k.r.o.). Syn studiował w kraju, lecz sytuacja materialna rodziny nie pozwoliła na kontynuowanie studiów zaocznych, które były płatne. Był 4 lata bezrobotnym, dlatego musiał wyjechać za granicę do pracy, aby tam też podjąć naukę. Na poparcie swoich zarzutów skarżąca powołała uchwałę Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. (OPK 21/02). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, dlatego podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń prawa zaskarżonej decyzji zarzucić nie można. Decyzją wydaną w drugiej instancji kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z [...] listopada 2006 r., wydane po ponownym przeprowadzeniu ustaleń faktycznych i prawnych. W ocenie sądu organy prawidłowo zastosowały przepisy proceduralne i materialnoprawne. Przyznawanie dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz akt wykonawczy do ustawy, wydany na podstawie art. 9 ustawy, rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. nr 156, poz. 1817). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, które są: 1) najemcami oraz podnajemcami lokali mieszkalnych, 2) osobami mieszkającymi w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobami mieszkającymi w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innymi osobami mającymi tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobami zajmującymi lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującymi na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. W myśl art. 3 ust. 1 cyt. ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje wymienionym powyżej osobom, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (...). Kolejną przesłankę przyznania dodatku mieszkaniowego wymienia art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, zgodnie z którym normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, nie może przekraczać 35 m2 - dla 1 osoby, 40 m2 - dla 2 osób, 45 m2 - dla 3 osób (...). Stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje również, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Ustawodawca wprowadził do ustawy o dodatkach mieszkaniowych definicję gospodarstwa domowego, przez które należy rozumieć gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby (art. 4 ustawy). Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie definiują natomiast pojęcia powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ani nie odsyłają do innych ustaw. Dlatego, zdaniem Sądu, zasadne jest przyjmowanie powierzchni dla celów dodatku mieszkaniowego, mając na uwadze tytuł prawny do posiadanego mieszkania. Podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego stanowią bowiem wydatki ponoszone w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, do którego zaliczamy czynsz. A ten liczony jest od powierzchni użytkowej lokalu wynikającej z zawartej umowy. Powierzchnia użytkowa wpisywana i potwierdzana jest we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego przez zarządcę. W sprawie niniejszej powierzchnia użytkowa mieszkania i poszczególnych pomieszczeń została wskazana przez Spółdzielnię Mieszkaniową. W sprawie bezsporne jest, że wnioskodawczyni zajmuje lokal o powierzchni użytkowej 54,98 m2, przy czym powierzchnia pokoi i kuchni stanowi łącznie 40,7 m2, tj. 74,03% powierzchni użytkowej całego lokalu. Łączny dochód osiągnięty w okresie kwiecień-czerwiec 2006 r. w badanym gospodarstwie domowym wynosi 3076,68 zł. Nie podlega sporom również, że wraz z wnioskodawczynią zamieszkuje jej małżonek. W ocenie sądu zważywszy powyżej przytoczone przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz wskazany stan faktyczny – stwierdzić należy, że organy zasadnie odmówiły przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Odnieść się w tym miejscu należy do zasadniczej kwestii podejmowanej zarówno przez skarżącą, jak i organ – mianowicie kwestii wliczania do gospodarstwa domowego jako osoby stale zamieszkującej i gospodarującej z wnioskodawcą w lokalu – osoby, która wyprowadziła się z domu i wyjechała w celach zarobkowych za granicę. Zdaniem sądu syna państwa W., który wyprowadził się z domu i wyjechał za granicę w celach zarobkowych, nie można zaliczyć do osób stale zamieszkujących z wnioskodawczynią, prowadzących z nią wspólnie gospodarstwo domowe. Fakt wyprowadzenia się z domu w celach zarobkowych, wyjazdu za granicę, zamieszkiwania tam – oznacza zaprzestanie stałego zamieszkiwania i wspólnego gospodarowania z wnioskodawczynią ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy. Uznanie osoby, która wyprowadziła się z domu i wyjechała za granicę w celach zarobkowych za osobę stale zamieszkującą z wnioskodawcą ubiegającym się o dodatek mieszkaniowy i prowadzącą z nim wspólne gospodarstwo domowe – oznaczałoby zaliczenie do osób wymienionych w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wszystkich osób w Polsce, które po osiągnięciu pewnego wieku wyprowadziły się z domu, podjęły pracę zarobkową w innym mieście, prowadzą osobne życie, a mimo to – przy zastosowaniu rozumowania skarżącej – oceniano by je jako osoby tworzące wspólne gospodarstwa domowe z rodzicami, z którymi uprzednio zamieszkiwali. W sposób oczywisty przekracza to zakres definicji ustawowej gospodarstwa domowego podanej w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Podnieść w tym miejscu należy, że powoływana przez skarżącą w skardze na poparcie jej argumentacji uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2002 r. (sygn. akt OPK 21/02, ONSA 2003/1/12) podjęta została w odmiennym stanie faktycznym i dotyczyła osób zamieszkujących w Polsce, konkretnie studentów, którzy po szkole średniej wyjechali na czas studiów z domu do miasta będącego siedzibą uczelni, na której studiują; to takie osoby studiujące i przebywające poza miejscem stałego zamieszkania mogą być zaliczone do osób stale zamieszkujących i gospodarujących wspólnie z wnioskodawcą ubiegającym się o dodatek mieszkaniowy. Wspomniana uchwała nie odnosiła się do osób, które wyprowadziły się z domu w celach zarobkowych, a także o tych, które wyjechały za granicę. Zatem prawidłowo organy ustaliły, że w skład gospodarstwa domowego B. W. wchodzi wnioskodawczyni, a oprócz niej tylko prowadzący wspólnie z nią to gospodarstwo domowe jej małżonek. W związku z tym uznać należy, że powierzchnia zajmowanego przez stronę mieszkania, przekracza normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego, od której uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazaną w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jak bowiem podano powyżej – dla 2 osób powierzchnia ta nie może przekraczać 40 m2. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% (przedmiotowy lokal przekracza normatywną powierzchnię o 37,45%, zatem więcej niż o 30%) albo o 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60% (w przedmiotowym lokalu powierzchnia pokoi i kuchni stanowi 74,03% powierzchni użytkowej tego lokalu, dlatego nie spełnia również tej przesłanki). Z tego powodu – wobec faktu, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka nieprzekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych – nawet wykazanie, iż skarżąca spełnia kryterium dochodowe wskazane w art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie daje podstaw do przyznania wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego. Z tych względów sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.).