III SA/Lu 113/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi G. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Firma Produkcyjno-Handlowa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr rep. [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz nakazania przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Firmy Produkcyjno-Handlowej "[...]" G. S. w C. od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...], dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie terenu w pasie drogowym ulic W. i M. na odcinku ustawionego kiosku o pow. 28,5 m2 – pierwszy kiosk od ul. M. w kierunku B. na wysokości przejścia dla pieszych oraz żądającej przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez natychmiastowe usunięcie tymczasowego kiosku handlowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.) – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować zniszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości albo zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1999 r. sygn. akt SA LEX Nr 47296 lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji w pasie drogowym, która nie jest związana z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego bez zgody i to bezwarunkowej właściwego zarządu dróg jest niedopuszczalne. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na fakt, iż toczące się postępowanie dotyczące lokalizacji kiosku jest de facto kontynuacją szeregu poprzednich postępowań, w których stroną był poprzedni właściciel P. S., syn skarżącej, zgromadzony materiał dowodowy zebrany w tych postępowaniach i w tej sprawie zezwala na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Wynika z niego bezspornie, że w pasie drogowym ulic W. i M. ustawiony jest kiosk na wysokości przejścia dla pieszych bez wymaganego zezwolenia, zajęty według oświadczenia strony w dniu [...] lutego 2001 r. Faktu tego nie neguje strona i wynika to ze zgromadzonych dokumentów. Jest to jeden z 3 kiosków zlokalizowanych w pasie drogowym, co wynika z załączonych map oraz wyciągu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice pasa drogowego w ocenie organu II instancji, nie budzą wątpliwości. Zdaniem organu, przedłożona w trakcie postępowania opinia biegłego sądowego z zakresu techniki samochodowej i ruchu drogowego, sporządzona we własnym zakresie bez udziału organu administracyjnego wydającego opinię, jak i jej treść powodują, że może stanowić ona jeden z dowodów, a nie przesądza o zmianie decyzji. Zawiera ona ogólnikowe twierdzenia, a stwierdzenia i wnioski nie poparte zostały żadnymi dowodami. Chybiony jest również, zdaniem Kolegium, zarzut naruszenia art. 21 ustawy o drogach publicznych. W aktach sprawy znajduje się uchwała [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 1999 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zmieniona uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. wydana na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym, z której wynika upoważnienie do wydawania i zezwoleń oraz pobierania opłat i kar pieniężnych. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca G. S., wnosząc o jej uchylenie. Podniosła naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, zarzucając nieprawidłowości w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego. Ponadto wskazała na naruszenie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o oddalenie skargi podnosząc argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej, do czego z mocy obowiązujących przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest uprawniony stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo. Uwzględnienie skargi następuje między innymi w przypadku naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270). Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.). Podkreślić należy, że toczące się postępowanie administracyjne zostało wszczęte z wniosku G. S. z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie terenu w pasie drogowym ul. W. - ul. M. na odcinku ustawionego kiosku – pierwszego od ul. M. o pow. 28,5 m2 (art. 39 ustawy o drogach publicznych). Decyzja organu I instancji z dnia [...] na skutek odwołania G. S. została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji orzekł w zakresie odmowy udzielenia na zajęcie pasa drogowego oraz zawarł dodatkowe rozstrzygnięcie w zakresie przywrócenia pasa drogowego na spornym odcinku do stanu poprzedniego. Stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest postanowienia w zakresie wszczęcia postępowania co do przywrócenia samowolnie zajętego pasa drogowego. Wskazać należy, że postępowanie w zakresie przywrócenia zajętego pasa drogowego – w zakresie ustalonym skarżonymi decyzji jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. Ma ono, co należy zaznaczyć, charakter restrykcyjny i musi podlegać rygorom procesowym zakreślonym przez kodeks postępowania administracyjnego. Podnieść należy, że na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych fakt samowolnego zajęcia pasa drogowego, jako jedno zdarzenie może uzasadniać zarówno orzekanie o przywrócenie pasa drogi do stanu poprzedniego (art. 36) jak i nałożenie kary pieniężnej (art. 40 ust.12). Nie mniej jednak stosowanie przyznanych, omawianych wyżej instrumentów prawnych nie może być czynione w ramach postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Należy zwrócić ponadto uwagę, że wprawdzie przepis art. 139, a więc zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, to w konsekwencji w stanie faktycznym sprawy doszło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej. Postępowanie takie narusza przepisy kpa – art. 61, oraz podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 kpa) Z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają żądań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 nr 2086 ze zm.) stwierdzić należy że jest on niezasadny. Znajdująca się w aktach sprawy uchwała nr [...] Rady miejskiej do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zmieniona uchwałą Nr [...] z dnia [...] wydana została na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z niej upoważnienie do wydawania zezwoleń oraz pobierania opłat i kar pieniężnych. Uchwała ta prawa nie narusza. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, z zachowaniem wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego i z zachowaniem rzetelnej procedury przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, oceni zgromadzony materiał dowodowy w tym złożoną opinię biegłego i uzasadni swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.