III SA/Lu 1133/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] września 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wykonanego postanowienia Burmistrza Miasta [...] (prawdopodobnie ustnego i zawierającego rygor natychmiastowej wykonalności – ogłoszonego przed dniem [...] listopada 2011 w dacie dziennej bliżej nieokreślonej) o eksmisji rzeczy stanowiących własność K. S. i J. S. (oraz powierzonych przez inne osoby) z działki prawomocnie wywłaszczonej na rzecz Gminy [...], nr ew. A (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]). Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miejskiej [...] nieruchomości o powierzchni 142 m2, położonej przy ulicy Ś. w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie Miasto – [...]. Nieruchomość ta stanowiła przedmiot własności na prawie wspólności ustawowej małżonków K. S. i J. S. Małżonkowie S. zostali wywłaszczeni z prawa do nieruchomości w związku z poszerzeniem i budową ulicy Ś. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił decyzję Starosty [...] i orzekł merytorycznie w części dotyczącej odszkodowania oraz utrzymał decyzję w mocy w pozostałej części. Skarga małżonków S. do sądu administracyjnego, a następnie ich skarga kasacyjna, zostały oddalone odpowiednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 września 2009 r., II SA/Lu 211/09 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 296/10. Gmina Miejska [...] opracowała dokumentację projektową rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr B, której stała się właścicielem. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie rozbiórki budynku gospodarczego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania małżonków S. decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przed przystąpieniem do rozbiórki Burmistrz Miasta [...] dwukrotnie, pismami z dnia [...] czerwca 2011 r. i z dnia [...] listopada 2011 r., występował do małżonków S. z prośbą o usunięcie rzeczy ruchomych z budynku gospodarczego, który zamierzano rozebrać. Wysłano również pismo, w którym poinformowano o terminie dokonania rozbiórki i zasadach jej przeprowadzania. Małżonkowie S. nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń do samej czynności i terminu jej wykonania. K. S. w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. wskazał, że "postępowanie wznowieniowe nie dotyczy przejęcia własności działki nr B - nie jest więc przeszkodą w przygotowaniu inwestycji drogowej w ul. Ś.". W związku z brakiem zastrzeżeń ze strony małżonków S. co do faktycznego przejęcia działki nr B i propozycji Gminy Miejskiej [...] dotyczącej rozbiórki budynku i usunięcia rzeczy ruchomych, nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji w dniach [...] - [...] listopada 2011 r. przedstawiciele Urzędu Miasta [...] przeprowadzili rozbiórkę budynku. Po otwarciu drzwi budynku okazało się, że rzeczy ruchome nadal się w nim znajdują. Małżonkom S. zaproponowano przeniesienie rzeczy znajdujących się w budynku na wskazane przez nich miejsce na działce nr B będącej przedmiotem ich własności, na co nie wyrazili zgody. Obecna przy tych czynnościach J. S. nie potrafiła wskazać miejsca, gdzie rzeczy mają być złożone. W tej sytuacji w dniu [...] listopada 2011 r. wszystkie rzeczy zostały zinwentaryzowane i sfotografowane, po czym przewieziono je w miejsce składowania, gdzie znajdują się do tej pory. Gmina poinformowała małżonków S. o miejscu składowania rzeczy oraz o możliwości ich odebrania, jednak rzeczy nie zostały odebrane. Pismem z dnia [...] października 2012 r. małżonkowie S., powołując się na art. 23 § 3 w zw. z art. 20 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 z późn. zm.), dalej: u.p.e.a., wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności czynności egzekucji administracyjnej dokonanych przez Burmistrza Miasta [...], podnosząc, że egzekucja została przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa, przy braku tytułu wykonawczego i wbrew ich woli. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych faktycznie dokonanych w dniach [...] - [...] listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...], polegających na opróżnieniu z rzeczy działki oznaczonej numerem A (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]), położonej w [...] przy ul. P. Ś., zaś, po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] listopada 2012 r. W ocenie Kolegium, w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności postanowienia, na które służy zażalenie (w postępowaniu egzekucyjnym nie są wydawane decyzje administracyjne). Natomiast nie jest prawnie możliwe stwierdzenie nieważności innych działań organu egzekucyjnego czy organu administracji. W niniejszej sprawie nie można wszcząć postępowania zgodnie z art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., bowiem brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie żądania małżonków S., to jest stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych faktycznie dokonanych w dniach [...] - [...] listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...], polegających na opróżnieniu z rzeczy działki nr A. Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J. S., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 163/14 uchylił powyższy wyrok, jednocześnie oddalając skargę. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. J. S. i Z. S., działający jako kurator spadku po zmarłym K. S., wniósł o stwierdzenie nieważności wykonanego postanowienia Burmistrza Miasta [...] ("prawdopodobnie ustnego i zawierającego rygor natychmiastowej wykonalności – ogłoszonego przed dniem [...] listopada 2011 r. w dacie dziennej bliżej nieokreślonej") o eksmisji rzeczy stanowiących własność K. S. i J. S. ("oraz powierzonych przez inne osoby") z działki prawomocnie wywłaszczonej na rzecz Gminy [...], nr ew. A (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta [...], zaś postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie można, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. żądać stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych. Czynności faktyczne wykonane na polecenie Burmistrza Miasta [...], polegające na opróżnieniu z rzeczy ruchomych z budynku gospodarczego na działce nr B przy ul. K. S. W. 15 w [...], będącego własnością Gminy Miasta [...], nie były czynnościami podjętymi w ramach egzekucji administracyjnej. Jeżeli zaś skarżący uważają, że czynności te zostały wykonane z naruszeniem ich praw, to mogą ich dochodzić na gruncie prawa cywilnego lub karnego. Kolegium wskazało również, że Burmistrz Miasta [...] dwukrotnie zwracał się do skarżących o usunięcie z działki rzeczy ruchomych. W skardze na to postanowienie J. S. i Z. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie ustaliło stan faktyczny sprawy, przyjmując, że egzekucja administracyjna nie miała miejsca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i podkreślając, że czynności wykonane w dniach [...] – [...] listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...] polegające na opróżnieniu z rzeczy działki nr A nie były czynnościami egzekucyjnymi, ponieważ nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nawet gdyby zaskarżone czynności były czynnościami egzekucyjnymi, to brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności innych działań organów administracji nie mających formy decyzji lub w niektórych wypadkach postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontrolowanego postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wykonanego postanowienia Burmistrza Miasta [...] (prawdopodobnie ustnego i zawierającego rygor natychmiastowej wykonalności – ogłoszonego przed dniem [...] listopada 2011 w dacie dziennej bliżej nieokreślonej) o eksmisji rzeczy stanowiących własność K. S. i J. S. (oraz powierzonych przez inne osoby) z działki prawomocnie wywłaszczonej na rzecz Gminy [...], nr ew. A (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]). W ocenie Sądu, wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2014 r. stanowi w istocie powielenie wniosku z dnia [...] października 2012 r. o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych. Z art. 156 § 1 k.p.a. wynika uprawnienie organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi enumeratywnie w tym przepisie. Stosownie do art. 126 k.p.a., instytucja stwierdzenia nieważności znajduje również zastosowanie do postanowień, na które służy zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzających niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia. Nie jest natomiast dopuszczalne stwierdzenie nieważności innych aktów, w tym stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r., V SA/Wa 1684/13). Również wśród przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak jest normy prawnej uprawniającej organy do stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych. Za tego rodzaju normę nie może być uznany przepis art. 18 u.p.e.a., który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., w sprawach które nie zostały uregulowane w u.p.e.a. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym musi uwzględniać odrębność celów tych postępowań i nie może prowadzić do nadania przepisom k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego znaczenia odmiennego od tego jakie mają w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Skoro przepisy k.p.a. dotyczące stwierdzenia nieważności mają zastosowanie do aktów administracyjnych, to nie można ich odpowiednio stosować do innych form działania organu właściwych dla postępowania egzekucyjnego, gdyż prowadziłoby to poszerzenia zakresu przepisów k.p.a. regulujących stwierdzenie nieważności aktów administracyjnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap postępowania w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją (postanowieniem w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy postanowienia) o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Badanie podstaw formalnoprawnych dotyczy jednak, co należy podkreślić, nie tylko istnienia strony, ale i przedmiotu sprawy. Stąd przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest także skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania organów administracji, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności. W konsekwencji należało uznać, że wniosek J. S. i K. S. z dnia [...] lipca 2014 r. o stwierdzenie nieważności wykonanego postanowienia Burmistrza Miasta [...] o eksmisji rzeczy stanowiących własność K. S. i J. S. z działki prawomocnie wywłaszczonej na rzecz Gminy [...], nr ew. A (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]), nie mógł skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego z uwagi na brak możliwości przypisania tym czynnościom jednej z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odmawiając wszczęcia postępowania, nie dopuściło się naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza również innych przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę.