III SA/Lu 1137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] października 2014 r. nr[...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek oddala skargę. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] odmówiono [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w L. umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek finansowanych przez płatnika za pracowników w łącznej kwocie 543 614,00 zł, w tym na: ubezpieczenie społeczne za okres 08.2000 r. – 04.2010 r. w kwocie 499 620,00 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres 10.2000 r. – 02.2013 r. w kwocie 38 564,00 zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych z okres 11.2004 r.- 04.2010 r. w kwocie 5 430,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 z późn. zm.), dalej: u.s.u.s., należności z tytułu składek w tym odsetki za zwłokę, mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W wyniku analizy akt sprawy organ stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącej nie uzasadnia umorzenia odsetek od zaległych należności. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł na wstępie, że zadłużenie skarżącej wynika z niepłacenia należnych składek w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Skarżąca jako płatnik składek potrącając z wynagrodzeń pracowników należne składki, nie odprowadziła ich na rachunki Zakładu. Podstawę umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez płatnika za pracowników stanowi przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. - całkowita nieściągalność zachodzi, gdy sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. Organ ustalił, że wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Sąd Rejonowy – Sąd Gospodarczy, XVIII Wydział Gospodarczy do spraw upadłościowych i naprawczych postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2010 r, sygn. akt XVIII GU 21/10 ogłosił upadłość spółki [...] obejmującą likwidację majątku upadłego. Postępowanie upadłościowe zostało umorzone postanowieniem Sądu z dnia 30 kwietnia 2012 r., sygn. akt IX GUp 94/11 z uwagi na spełnienie przesłanki określonej w art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze. Ustalono, że wartość majątku upadłości pomniejszona o wartość obciążeń i 10% udziału w kosztach postępowania upadłościowego powoduje, że wartość majątku jest niższa od wysokości niepokrytych kosztów postępowania upadłościowego. Organ podkreślił, że przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ nawet w przypadku stwierdzenia przesłanek w w/w przepisu wynikających, może, ale nie musi umorzyć należności. Organ uwzględnił okoliczność zabezpieczenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych należności składkowych na nieruchomościach spółki. Skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym ½ udziału w nieruchomości położonej w L., oznaczonej w KW [...] oraz właścicielem nieruchomości położnej w L. przy ulicy [...], oznaczonej KW [...]. Zadłużenie z tytułu nieopłaconych należności składkowych zostało zabezpieczone poprzez dokonanie wpisu hipoteki przymusowej na w/w nieruchomościach z jednoczesnym pierwszeństwem zaspokojenia z nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Organ ustalił, że od 2012 r. spółka z prowadzonej działalności gospodarczej osiąga zysk. Organ podkreślił, że zadłużenie spółki było wynikiem systematycznego nieopłacania należnych składek i obejmuje też składki w części finansowanej przez płatnika za pracowników. Fakt pobrania z wynagrodzeń części składek i nieprzekazania ich na rachunki ZUS, czyli przywłaszczenie składek, jest czynem karalnym. Organ podniósł, że należności te w sposób znaczny zasilają system ubezpieczeń społecznych i przyczyniają się do unikania zaciągania zobowiązań w celu zapewnienia stałej płynności finansowej poszczególnych funduszy, którym dysponuje ZUS, a w konsekwencji zapobiegają powiększeniu długu publicznego. W skardze sądowej spółka [...] wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS bez powołania się na upoważnienie do reprezentowania ZUS w zakresie określonym przez Prezesa ZUS. Skarżąca zarzuciła również niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. Skarżąca podkreśliła, że organ nie podjął próby skonfrontowania interesu strony i interesu publicznego. Działanie organu miało charakter rutynowy, automatyczny. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek finansowanych przez płatnika za pracowników. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Należnościami z tytułu składek są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem jednak ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis art. 28 ust. 3 ustawy wymienia w pkt 1 – 6 okoliczności, które pozwalają na uznanie, że zachodzi całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawy, dająca podstawę do umorzenia należności. Zgodnie z tym przepisem całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zastrzec należy, że nawet jeżeli zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, ZUS nie ma obowiązku wydania decyzji o ich umorzeniu. Użycie w przepisie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrotu "mogą być umarzane", wskazuje na to, że rozstrzygnięcie ZUS w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że decyzja ZUS w sprawie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc, czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek pracowniczych finansowanych przez płatnika. W świetle przywołanych powyżej przepisów odsetki za zwłokę podlegają umorzeniu, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność. Z akt sprawy wynika, że Sąd Rejonowy – Sąd Gospodarczy, XVIII Wydział Gospodarczy do spraw upadłościowych i naprawczych postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt XVIII GU 21/10 ogłosił upadłość spółki [...] obejmującą likwidację majątku upadłego. Postępowanie upadłościowe zostało następnie umorzone postanowieniem Sądu Rejonowego, IX Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i naprawczych z dnia 30 kwietnia 2012 r., sygn. akt IX GUp 94/11 z uwagi na spełnienie przesłanki określonej w art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze. Ustalono, że wartość majątku upadłości pomniejszona o wartość obciążeń i 10% udziału w kosztach postępowania upadłościowego powoduje, że wartość majątku jest niższa od wysokości niepokrytych kosztów postępowania upadłościowego. Spełniona została zatem przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 462/13, że w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ może, ale nie musi, umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. Decyzja o umorzeniu należności jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, organ mógł zatem odmówić umorzenia zaległych należność. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada jednak na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony. Organ zobowiązany jest w trakcie postępowania ustalić, który z nich przeważa i na tej podstawie zadecydować o zastosowaniu ulgi w spłacie zobowiązań. Kwestia ta powinna być rozważona w uzasadnieniu decyzji. Pominięcie jej stanowi przesłankę do traktowania decyzji jako dowolnej. Podnieść również należy, że w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ ocenia aktualną sytuację wnioskodawcy. W niniejszej sprawie organ ustalił, że spółka od 2012 r. nie generuje strat. Z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskuje zysk, który na dzień 31 grudnia 2013 r. wyniósł 20 403,38 zł, a na dzień 30 czerwca 2014 r. 27 109,75 zł. Jak słusznie stwierdził organ, powyższe wskazuje na brak możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia, istnieje jednak możliwość spłaty należności w ramach dobrowolnych wpłat lub w systemie ratalnym, uwzględniającym możliwości płatnicze. Organ uwzględnił również okoliczność zabezpieczenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych należności składkowych na nieruchomościach spółki. Skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym ½ udziału w nieruchomości położonej w L., oznaczonej w KW [...] oraz właścicielem nieruchomości położnej w L. przy ulicy [...], oznaczonej KW [...]. Zadłużenie z tytułu nieopłaconych należności składkowych zostało zabezpieczone poprzez dokonanie wpisu hipoteki przymusowej na w/w nieruchomościach z jednoczesnym pierwszeństwem zaspokojenia z nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ brał pod uwagę wszystkie udokumentowane fakty świadczące o sytuacji majątkowej i finansowej skarżącej, uwzględnił okoliczności w jakich doszło do zadłużenia (brak systematycznego opłacania należnych składek od sierpnia 2000 r.) oraz dokonał rozważenia kolidujących ze sobą interesów – publicznego (konieczność ochrony systemu finansowania ubezpieczeń społecznych) i indywidualnego. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że organ dokonał rozstrzygnięcia arbitralnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podpisania zaskarżonej decyzji przez osobę, która nie była upoważniona. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W myśl art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2 (tj. odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego), nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozparzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podnieść należy, że zawarte w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. sformułowanie dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest wniosek. Przepis ten nie jest źródłem kompetencji Prezesa Zakładu, jako organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (vide wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1052/09). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub, działający z jego upoważnienia, dyrektor oddziału ZUS wydając decyzję o odmowie umorzenia zaległych należności nie występują jako organ administracji publicznej, lecz jako organ ZUS. Z procesowego punktu widzenia decyzję taką należy więc traktować jako decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wyjaśnić trzeba, że organami ZUS są: Prezes, Zarząd oraz Rada Nadzorcza (art. 72 u.s.u.s.). Prezes Zakładu kieruje działalnością ZUS oraz reprezentuje ten organ na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93), Prezes Zakładu może upoważnić pracowników ZUS do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. Oznacza to, że w określonych prawem sytuacjach rozstrzygnięcia pochodzące od Prezesa ZUS czy od pracowników ZUS posiadających stosowne upoważnienie powinny być traktowane jako rozstrzygnięcia samego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Osoby takie (Prezes ZUS czy upoważnieni przez niego pracownicy Zakładu) nie działają wówczas w swoim imieniu lecz "personifikują ZUS jako organ", działają w imieniu Zakładu (vide wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 373/06). Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję należy traktować jako decyzję ZUS. Decyzja została podpisana przez prawidłowo umocowanego Dyrektora Oddziału ZUS. Z akt sprawy wynika bowiem, że pełnomocnictwem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Dyrektor Oddziału ZUS P. W. został upoważniony przez Prezesa ZUS do wydawania decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzja I instancji została zaś wydana przez pracownika Oddziału ZUS D. M., działającego na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. W ocenie sądu, w toku postępowania administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonych dowodów. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę.