III SA/Lu 118/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] pozytywnie opiniującego poszerzenie granic eksploatacji kruszywa naturalnego (piasku) w obrębie działek nr [...] - [...] w miejscowości K. o działkę nr [...] i pogłębienie poziomu eksploatacji do 2 m poniżej zwierciadła I poziomu wody gruntowej. Rozstrzygnięcie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 17 marca 2004 r. W. F. złożył wniosek o udzielenie koncesji na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" na powierzchni 7,64 ha w obrębie działek nr [...] - [...] w miejscowości K., gmina K., powiat L. w celu poszerzenia granic złoża "[...] I" o działkę nr [...] i pogłębienia poziomu eksploatacji do 2 m poniżej zwierciadła I poziomu wody gruntowej. Wnioskiem z dnia 19 marca 2004 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa L. Urzędu Wojewódzkiego w L. wystąpił - na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) - do Wójta Gminy K. o zaopiniowanie możliwości eksploatacji złoża kruszywa. W postanowieniu z dnia [...] marca 2004 r. (Nr [...]) Wójt Gminy K. wyraził pozytywną opinię w tej sprawie z uzasadnieniem, że zgodnie ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 30 marca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. L. . z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr [...], poz. 569), działki nr [...] - [...] i [...] położone są na obszarze, na którym można prowadzić powierzchniową eksploatację surowców mineralnych. Wnioskiem z dnia 18 września 2017 r. M. R. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia. Skarżący zarzucił, że: - od dnia 8 kwietnia 1998 r. jest współwłaścicielem działek nr [...] i nr [...] położonych w obszarze, którego dotyczy kwestionowane postanowienie; - posiada udokumentowane podstawy do roszczeń właścicielskich w stosunku do działek nr [...] i nr [...]; - przed dniem 8 kwietnia 1998 r. właścicielami wskazanych gruntów byli A. I. R. i T. R. (czego dowodzą księgi wieczyste [...] i [...]); - skarżone postanowienie nie uwzględnia właścicieli gruntów; - koncesjonariusz W. F. jest tylko dzierżawcą gruntów; - w dniu [...] marca 2004 r. I. R. już nie żyła, ale ani ona, ani jej spadkobiercy nie zostali uznani za adresatów postanowienia i za strony postępowania; - nie uwzględniono stron postępowania i nie doręczono im kwestionowanego postanowienia, a to świadczy o rażącym naruszeniu prawa; - obowiązek doręczenia stronom postanowienia wynikał z art. 106 § 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Kolegium wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności spornego postanowienia. Po rozparzeniu złożonego przez M. R. wniosku Kolegium uznało, że nie zachodzą wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki uprawniające organ do stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. W szczególności nie zachodzą określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki. W realiach rozpoznawanej sprawy, o skarżonym postanowieniu nie można mówić, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, w nawiązaniu do zarzutu, że M. R. nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy K., że tego rodzaju okoliczność może być podstawą do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skarżący zarzucił, że został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium bezpodstawnie nie zastosowało tego przepisu, pomimo tego, że w toku postępowania uzgodnieniowego organ administracji świadomie pominął strony postępowania w "rozdzielniku adresowym" i rażąco ograniczył krąg osób uprawnionych do zaskarżenia rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Sąd zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone postanowienie Kolegium nie narusza przepisów prawa. Z uwagi na charakter sporu wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 126 k.p.a. powołane przepisy art. 157 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to pojęcie, które nie budzi większych rozbieżności interpretacyjnych w świetle bogatego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych. Jest ono interpretowane jednolicie, jako oczywista niezgodność rozstrzygnięcia z treścią zastosowanej normy prawnej, zawartej w przepisie przyjętym za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Podnosi się, że rażące naruszenie prawa wiąże się także z powstaniem skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasady praworządności. Zakłada się ponadto, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 oraz z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1672/10). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 600/08, posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa" wymaga szczególnej w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to to w odniesieniu do praw procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że prawidłowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez stronę skarżącą postanowienia Wójta Gminy K.. Nie wystąpiły bowiem przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. O postanowieniu z dnia [...] marca 2004 r. nie sposób mówić, jak czyni to strona we wniosku z dnia 18 września 2017 r. (k. 33 – 34 akt adm.), że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę postanowienia z dnia [...] marca 2004 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, udzielenie koncesji na taką działalność wymaga zasięgnięcia opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 16 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego). Udzielenie koncesji, a także każda jej zmiana, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Skarżący kwestionuje natomiast legalność postanowienia Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 2004 r. i wywodzi, że to orzeczenie należało doręczyć stronom postępowania, a nie tylko wnioskodawcy, który w dniu 19 marca 2004 r. wystąpił do Wójta Gminy K. o wydanie opinii (wymaganej przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze) oraz W. F., ubiegającemu się o udzielenie koncesji na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego. Zaskarżone postanowienie Kolegium jest rozstrzygnięciem słusznym. Kolegium prawidłowo wyjaśniło, że przywoływane przez skarżącego okoliczności mogą być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest współwłaścicielem działek nr [...] Nie brał on udziału w postępowaniu uzgodnieniowym – prowadzonym w trybie przewidzianym art. 106 k.p.a. – zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy K. pozytywnej opinii. Skarżącemu nie doręczono postanowienia z dnia [...] marca 2004 r. Tego rodzaju uchybienie nie jest jednak podstawą do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego postanowienia. Jak wcześniej wspomniano z uwagi na istnienie instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, tylko niektóre przypadki naruszenie jasnych norm proceduralnych mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia, że Wójt Gminy K. świadomie pominął wszystkie strony postępowania i w ten sposób rażąco ograniczył krąg osób uprawnionych do zaskarżenia – na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. - postanowienia z dnia [...] marca 2004 r. Zarzuty i wnioski skargi w tym zakresie nie zostały poparte żadnym dowodem. Z tego względu nie można mówić o naruszeniu przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. Z tych też względów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.