III SA/Lu 1181/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi O. Z. na postanowienie Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz O. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu zażalenia O. Z., utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu 26 sierpnia 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek O. Z., reprezentowanej przez pełnomocnika ustawowego – K. Z., o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2020. Jednocześnie z wnioskiem skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku, powołując się na trudną sytuację rodzinną oraz epidemię Covid-19. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do § 10 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 655), dalej jako "rozporządzenie", premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. Jednocześnie, zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia, przepis § 6 ust. 3, wskazujący na termin składania wniosków o przyznanie płatności – od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku, stosuje się odpowiednio do wniosku o wypłatę. W niniejszej sprawie wniosek o wypłatę płatności został złożony 26 sierpnia 2020 r., co stanowi przekroczenie ostatecznego terminu na składanie wniosków o wypłatę. Organ podniósł, że termin składania wniosków o wypłatę płatności na zalesianie jest terminem prawa materialnego, wobec czego nie mają do niego zastosowania przepisy art. 58-60 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", regulujące zasady przywracania terminów. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą zażalenia, postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z § 10 ust. 4 i 5 rozporządzenia termin składania wniosków o wypłatę płatności na zalesienie upływał z dniem 15 lipca 2020 r., zaś w niniejszej sprawie taki wniosek został złożony 26 sierpnia 2020 r., a wiec po upływie wyznaczonego terminu. Powyższy termin jest terminem prawa materialnego, do którego nie stosuje się instytucji przywrócenia terminu. Zakreśla on ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego. W konsekwencji, nie może być prowadzone postępowanie w celu zbadania istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie tego rodzaju terminu. Postępowanie takie jest bezprzedmiotowe. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, w związku z czym stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, a postępowanie nie może zostać wszczęte, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie O. Z. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wydane rozstrzygnięcie jest niesprawiedliwe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], przyznał O. Z. płatność z tytułu premii zalesieniowej w wysokości 868 zł, płatną corocznie przez okres 10 lat, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1867 z późn. zm.), dalej jako "ustawa" oraz § 11a i § 11b rozporządzenia. Na podstawie składanych w latach 2016 –2019 wniosków o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych skarżąca otrzymywała pomoc przyznaną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. W dniu 26 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2020. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie, zaś postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z powołanego przepisu wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy została spełniona jedna z dwóch odrębnych przesłanek: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną lub 2) postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, nie merytorycznym, a organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty oraz nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Dlatego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Z tego też względu odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, wówczas gdy na "pierwszy rzut oka" stwierdzić można, że w sprawie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13). Zawarte w art. 61a § 1 k.p.a. pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, utożsamia się między innymi z sytuacjami, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygniecie albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Okolicznością uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego jest także upływ materialnego terminu do zgłoszenia żądania przyznania uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2050/19). Płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który spełnia łącznie warunki wskazane w § 3 rozporządzenia. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, płatność na zalesianie dzieli się na: 1) wsparcie na zalesienie – stanowiące jednorazową, zryczałtowaną płatność za poniesione koszty zalesienia i ewentualnego ogrodzenia uprawy leśnej, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną w pierwszym roku po dniu wykonania zalesienia; 2) premię pielęgnacyjną – stanowiącą zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; 3) premię zalesieniową – stanowiącą zryczałtowaną płatność za utracone dochody z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, płatność na zalesianie przyznaje kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Płatność na zalesianie jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności (ust. 2). Wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku (ust. 3). Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, kierownik biura powiatowego Agencji weryfikuje wniosek o przyznanie płatności w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie płatności zostanie ustalone, że: 1) wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 1 lub 2) działki rolne przewidziane do zalesienia we wniosku nie odpowiadają wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 lub 3 - kierownik biura powiatowego Agencji, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie (ust. 3). Jeśli zaś, w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie płatności zostanie ustalone, że: 1) wnioskodawca spełnia warunki określone w § 3 ust. 1 oraz 2) działki rolne przewidziane do zalesienia we wniosku odpowiadają wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 lub 3 - kierownik biura powiatowego Agencji wydaje postanowienie o spełnieniu tych warunków w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 4). W przypadku, gdy producent rolny nie złożył w terminie oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie (§ 10 ust. 1). Natomiast w sytuacji, gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji przyznaje płatność na zalesianie, w formie decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia (§ 10 ust. 2). Płatność na zalesianie wypłaca się, w terminie 30 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w ust. 2, stała się ostateczna (§ 10 ust. 3). Zgodnie zaś z § 10 ust. 4 rozporządzenia, premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. Przepis § 6 ust. 3, do wniosku o wypłatę, stosuje się odpowiednio (§ 10 ust. 5 rozporządzenia). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy należy stwierdzić, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy wnioskiem o przyznanie płatności na zalesianie, o którym mowa w § 6 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, a wnioskiem o wypłatę premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej, wskazanym w § 10 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia, i w konsekwencji między terminami do złożenia takich wniosków. Pierwszy z nich dotyczy bowiem sytuacji, gdy producent rolny występuje z wnioskiem o przyznanie płatności, który jest rozstrzygany decyzją wydawaną na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia. Termin wskazany w § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczy treści i powstania prawa do przyznania płatności na zalesianie, wobec czego należy go uznać za termin prawa materialnego. Natomiast wniosek o wypłatę wskazany w § 10 ust. 5 rozporządzenia dotyczy wypłaty premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej przysługującej za dany rok. Wniosek ten nie jest zatem wnioskiem o przyznanie płatności. Stanowi on realizację wcześniejszej decyzji o przyznaniu płatności wydanej na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia. Termin wskazany w § 10 ust. 5 rozporządzenia związany jest z uruchomieniem procedury wypłaty środków, z przyznanej już wcześniej pomocy i ma jedynie charakter instrukcyjny. Zwrócić należy uwagę, że o ile sama płatność na zalesianie przyznawana jest na podstawie decyzji (§ 10 ust. 2 rozporządzenia), tak już dla wypłaty płatności, w tym premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, ustawodawca takiej formy nie przewidział. Ponadto, przepisy rozporządzenia nie przewidują odmowy przyznania płatności na zalesienie w przypadku wniesienia wniosku o wypłatę płatności z uchybieniem terminu do jego złożenia. Rozporządzenie przewiduje wprawdzie możliwość wstrzymania przyznanych producentowi rolnemu płatności oraz obowiązek zwrotu premii lub jej zmniejszenie (§ 13 i § 13a), jednak wśród wskazanych tam przypadków nie znajduje się opóźnienie w złożeniu wniosku o wypłatę premii. Zawarte w § 10 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia dotyczy jedynie wskazanych w nim dat, określających termin składania wniosku o przyznanie płatności na zalesianie. Nie przesądza natomiast o charakterze terminu do złożenia wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. Przez odpowiednie stosowanie przepisów należy rozumieć sytuację, w której pewne przepisy stosowane są wprost, niektóre ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisu powinna uwzględniać bowiem systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio stosowany (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1159/14). Użyte w § 10 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania § 6 ust. 3 rozporządzenia wymaga zatem uwzględnienia specyfiki wniosku o wypłatę premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej. W tym stanie rzeczy, złożenie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie, w rozpoznawanym przypadku premii zalesieniowej, po upływie terminu o którym mowa w § 10 ust. 5 rozporządzenia, nie uprawniało organów do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek o wypłatę płatności jest bowiem konsekwencją przyznanej już wcześniej producentowi rolnemu pomocy, na podstawie decyzji w sprawie przyznania płatności na zalesianie, która wypłacana jest następnie w ratach, po uprzednim złożeniu wniosku. Określony w § 10 ust. 5 rozporządzenia termin stanowi jedynie termin instrukcyjny, którego uchybienie nie może stwarzać dla strony negatywnych skutków w sferze jej materialnoprawnych uprawnień. Omawiany termin ma jedynie na celu zmotywowanie producentów rolnych do składania wniosków o wypłatę płatności w kolejnych latach po jej przyznaniu i nie może prowadzić do wygaśnięcia uprawnienia do wypłaty przyznanej wcześniej płatności. Uchybienie terminu instrukcyjnego nie jest "inną uzasadnioną przyczyną", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. i nie mogło stanowić podstay do odmowy wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.". O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.