III SA/Lu 119/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania D. P., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu [...] czerwca 2004 r. D. P. wniósł o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Wnioskodawca zdeklarował do płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach: "a", "b", "c", "d", w obrębie ewidencyjnym T. K. oraz na działce nr "e" w obrębie ewidencyjnym T. Z. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał płatność do gruntów rolnych w wysokości 2.260,65 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 1.063,18 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę 1.197,47 zł. Płatności zostały wypłacone w dniu [...] stycznia 2005 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie D. P. w dniu [...] sierpnia 2008 r. stwierdzono, że na działce ewidencyjnej nr "b" rósł las, wobec czego zastosowano kod nieprawidłowości DR10 – cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku oraz kod DR33 – cała działka rolna nie jest gruntem rolnym. W konsekwencji powierzchnia działek rolnych uprawnionych do płatności była mniejsza od zadeklarowanej we wniosku. Po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania D. P. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję, Nr [...], którą uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. w całości i przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości – 469,48 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Po rozpoznaniu odwołania D. P. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Prezes ARiMR ustalił, że kwota 1.791,17 zł stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez D. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2004 w wysokości 1.791,17 zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonych od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Po wniesieniu przez D. P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] sierpnia 2012 r. została wydana decyzja Prezesa ARiMR nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji tego organu nr [...], ze względu na utratę przez organ w toku postępowania właściwości rzeczowej do rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie zawiadomiono stronę, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie rozpatrzony jako odwołanie przez Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji. W wyniku rozpatrzenia odwołania wydana została decyzja Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2012 r. nr [...], która wraz z decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2012 r., została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. III SA/Lu 837/12. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, przywołując treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), dalej: ustawa o ARiMR oraz art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE L z dnia 12 grudnia 2001 r., Nr 327, s.11), dalej: rozporządzenie nr 2419/2001, że przekazanie na rachunek bankowy D. P. nienależnej kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 wynikło z pomyłki ARiMR. Zdaniem organu błąd ten mógł być wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach, bowiem na zgłoszonych do dopłat działkach oznaczonych we wniosku A, B/B1 rósł las, zatem nie spełniały warunków przyznania płatności. Skarżący z łatwością mógł zweryfikować stan swoich działek. Powyższego nie zmienia fakt niedostarczenia materiału graficznego przy składaniu wniosku o płatności, bowiem nie miało to żadnego wpływu na stan wiedzy strony o faktycznym stanie działek. W ocenie organu rolnik miał świadomość, że skoro na wskazanych działkach rośnie las, w stosunku do tych działek nie przysługuje mu płatność. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł, że mając na uwadze powyższe okoliczności należy uznać część kwoty płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 przekazaną na rachunek D. P. na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] grudnia 2004 r. za płatność nienależnie pobraną w rozumieniu art. 49 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2419/2013. D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) kwestionując stanowisko organu o braku obowiązku dostarczenia wnioskodawcy materiału graficznego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została ponadto oparta na błędnej ocenie, że materiał graficzny nie pomógłby rolnikowi w określeniu działki, w sytuacji gdy na mapie znajduje się zarówno numer działki, jak i jej położenie względem innych działek, co pomaga w prawidłowym wskazaniu gruntów i uniknięciu pomyłki. Ponadto, zarzucono błędną interpretację dobrej wiary rolnika, w kontekście niedostarczenia mu materiału graficznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badając sprawę sąd administracyjny dokonuje jedynie oceny w zakresie dochowania norm regulujących postępowanie administracyjne w szczególności w zakresie zagwarantowania wszelkich praw procesowych stron oraz ustala czy nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego regulujące daną kwestię. W świetle powyższych kryteriów uznać należało, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego. W skardze skierowanej do sądu skarżący wskazał, że sporna płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, a on nie miał możliwości wykrycia tego błędu. Materiał graficzny, którego organy nie doręczyły skarżącemu, pomógłby rolnikowi w prawidłowym wskazaniu gruntów i uniknięciu pomyłki, bowiem na mapie znajduje się zarówno numer działki, jak i jej położenie względem innych działek. Z powyższego wynika, że skarżący podnosi okoliczności mające na celu stwierdzenie, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności nie ma w stosunku do jego osoby zastosowania. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnych ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych przeznaczonych na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał płatność do gruntów rolnych w wysokości 2.260,65 zł. Płatności zostały wypłacone w dniu [...] stycznia 2005 r. Po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję, którą uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. w całości i przyznał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości – 469,48 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Po rozpoznaniu odwołania D. P. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W oparciu o powyższe Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego środków finansowych, a następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] czerwca 2013 r. prawidłowo wydał decyzję w tym przedmiocie, ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej kwocie 1.791,17 oraz należnych odsetek. Prawidłowo też powołał art. 49 rozporządzenia Komisji nr 2419/2001, zgodnie z którym, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone za okres między powiadomieniem o obowiązku rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Zgodnie z art. 49 ust. 4 rozporządzenia, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Obie te przesłanki muszą wystąpić jednocześnie. W niniejszej sprawie co prawda wypłata przedmiotowych płatności nastąpiła na skutek pomyłki organu, jednak nie można uznać, że błąd ten nie mógł być wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W toku postępowania skarżący podnosił, że nie miał możliwości wykrycia błędu organu, bowiem wraz z wstępnie wypełnionym wnioskiem nie został mu przesłany materiał graficzny (znajduje się na nim zarówno numer działki, jak i jej położenie względem innych działek), który pomógłby rolnikowi w prawidłowym wskazaniu gruntów i uniknięciu pomyłki. W okresie, w którym D. P. złożył wniosek o przyznanie płatności i w którym została wydana decyzja ją przyznająca obowiązywał przepis art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.). Przepis ten w ust. 3 stanowił, że w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), wstępnie zadrukowane formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 powinny zawierać informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitych. Materiał graficzny przekazany rolnikowi zgodnie z tymi samymi przepisami będzie wskazywać granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskaże położenie każdej działki rolnej. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu, podczas składania formularza wniosku rolnik poprawi wstępnie zadrukowany formularz, jeżeli wystąpiły jakiekolwiek poprawki. Bezspornym jest, że organ nie przesłał skarżącemu materiału graficznego. Okoliczność ta nie może jednak stanowić przesłanki zwalniającej rolnika z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. W niniejszej sprawie w trakcie kontroli stwierdzono na działce ewidencyjnej nr "b" rósł las, wobec czego cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz w ogóle nie była gruntem rolnym. W konsekwencji powierzchnia działek rolnych uprawnionych do płatności była mniejsza od zadeklarowanej we wniosku. Organ zasadnie uznał, że skarżący był zobowiązany do dokładnej weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności. Należy bowiem pamiętać, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik. Z uwagi na powtarzalność i liczbę wniosków, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego z nich w sposób odpowiadający przepisom k.p.a. nie jest możliwa. Chodzi tu również o nie stosowanie art. 80 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - jako formalnego etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji kształtującej prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego. Te uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi tworzą sprawny system bazujący z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczonych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej – na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną sporadycznie przy zastosowaniu różnych metod i środków kontroli (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., II GSK 609/09). Obowiązkiem rolnika było zatem wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności, ponieważ to rolnik dysponuje wiedzą o gruntach użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa w ARiMR. Ponadto, skarżący własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności, o którą się ubiegał, zatem ponosi on odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku. W niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, zgodnie z którym obowiązek zwrotu, określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. W zaskarżonej decyzji organ należycie stwierdził, że w niniejszej sprawie przepisy te nie mają zastosowania i Sąd podziela w pełni argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim od dnia płatności (tj. od [...] stycznia 2005 r.) do dnia powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności nie upłynęło 10 lat. Nie można również uznać postępowania skarżącego, który do płatności zadeklarował działki nie będące gruntem rolnym, jako działania w dobrej wierze. W ocenie Sądu prowadzone przez organy obu instancji postępowanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało przeprowadzone prawidłowo. Beneficjent nie wykazał, że nie jest winny powstaniu wykrytych nieprawidłowości. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.