III SA/Lu 1301/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca) Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz U. S. kwotę [...]zł (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych z tytułu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...], ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami z tytułu renty strukturalnej wypłaconej U. S. w okresie od stycznia do czerwca 2011 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] przyznał U. S. rentę strukturalną od stycznia 2011 r. do marca 2020 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], stwierdził nieważność powyższej decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy ustalił, że skarżąca nie spełniała wszystkich przesłanek do przyznania renty strukturalnej, bowiem nie zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej. Na dzień przyznania renty strukturalnej posiadała użytki rolne o powierzchni 0,67 ha, podczas gdy łączna powierzchnia gruntów, które rolnik może pozostawić sobie na własne potrzeby, nie może przekraczać 0,5 ha. W następstwie wniesionego przez U. S. odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR z dnia [...] lutego 2012 r. Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał U. S. rentę strukturalną od lipca 2011 r. do marca 2020 r. Wobec powyższego, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami z tytułu renty strukturalnej wypłaconej w okresie od stycznia do czerwca 2011 r. W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2013 r., Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że na podstawie decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2011 r., płatność z tytułu renty strukturalnej za miesiące styczeń - czerwiec 2011 została przekazana na rachunek U. S. w dniach [...] marca 2011 r., [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] sierpnia 2011 r. Z poczynionych ustaleń wynikało, że na dzień [...] lutego 2011 r. skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w § 4 pkt 6 w związku z § 6 ust. 1 i § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Planem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2007 r. Powierzchnia użytków rolnych pozostawionych przez U. S. wynosiła 0,67 ha i przekraczała limit 0,5 ha wynikający z powołanych przepisów. W związku z tym kwota płatności z tytułu renty strukturalnej za okres od stycznia do czerwca 2011 r. jest płatnością nienależnie pobraną w rozumieniu art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 2 grudnia 2009 r., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009). W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, uzasadniające zwolnienie z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Wspomniany obowiązek nie powstaje, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Dyrektor Oddziału ARiMR podkreślił, że z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej o zwrocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych bez względu na przyczynę, z powodu której wypłata nastąpiła. Wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 416/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę U. S. na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja z [...] lutego 2011 r. o przyznaniu renty strukturalnej U. S. od stycznia 2011 r. do marca 2020 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lutego 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji. W ocenie Sądu uwzględniając, że Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] czerwca 2012 r. przyznał skarżącej rentę strukturalną od lipca 2011 r. do marca 2020 r., stwierdzić należało, że organ słusznie uznał, że skarżąca utraciła prawo do uzyskania płatności za okres styczeń - czerwiec 2011 r. W tej sytuacji środki pieniężne przekazane U. S. w dniach [...] marca 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r. zostały pobrane nienależnie w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR, co musiało skutkować zobowiązaniem skarżącej do ich zwrotu. Sąd wyjaśnił, że w świetle art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, płatność będąca przedmiotem postępowania była płatnością nienależnie pobraną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszało przepisu art. 80 ust. 3 powołanego rozporządzenia, z którego wynika, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Sąd zaznaczył, że zarzuty i wnioski skargi formułowane na tle zasady wynikającej z powołanego przepisu koncentrują się głównie na fakcie, że organ w dacie orzekania o przyznaniu renty strukturalnej dysponował wszystkimi dokumentami (dowodami) dotyczącymi przekazywanego gospodarstwa rolnego (w tym danymi na temat łącznej powierzchni użytków rolnych, ich położenia i stanu prawnego gruntów). Skarżąca pomija, że powierzchnia gruntów pozostawionych na własne potrzeby wynosiła wówczas 0,67 ha (okoliczność bezsporna), podczas gdy o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej można mówić, gdy zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., powierzchnia użytków posiadanych lub współposiadanych przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha. Z akt sprawy wynika, że grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego przekazywano dwuetapowo – [...] stycznia 2011 r. (na mocy aktu notarialnego A Nr [...]) oraz [...] lipca 2011 r. (aktem notarialnym A Nr [...], mąż skarżącej, S. S. darował M. S. zabudowaną działkę gruntu nr 1599 o powierzchni 0,27 ha). Zatem do dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca dysponowała gruntami o powierzchni przekraczającej limit 0,5 ha. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z jej oświadczeniem z [...] lutego 2011 r., że łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych przez nią i jej męża nie przekracza 0,5 ha. Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 122/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 416/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie rozważono dostatecznie zaistnienia przesłanek wyłączających zwrot nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. W ocenie NSA należy ustalić, przy uwzględnieniu dokonanych ustaleń faktycznych, czy w istocie płatność z tytułu renty strukturalnej w okresie objętym decyzją ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności, nie została dokonana na skutek błędu organu, którego skarżąca nie mogła wykryć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Stosownie do art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 3 tego przepisu, obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 3). Z powyższego wynika, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Po pierwsze płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a po drugie błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. W rozpoznawanej sprawie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności wraz z odsetkami z tytułu renty strukturalnej wypłaconej U. S. w okresie od stycznia do czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej została wyeliminowana na skutek stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Dyrektor Oddziału ARiMR, jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lutego 2011 r. wskazał niespełnienie przez skarżącą warunku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, określonego w § 4 pkt 6 w związku z § 6 ust. 1 i § 9 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia, rentę strukturalną przyznaje się producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną prowadzącą na własny rachunek działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym położonym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Przepisy § 6 ust. 1 rozporządzenia określają przypadki uznania warunku przekazania gospodarstwa rolnego z spełniony. Natomiast stosownie do § 9 pkt 1 rozporządzenia warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, o którym mowa w § 4 pkt 6, uważa się za spełniony, jeżeli po przekazaniu gospodarstwa rolnego łączna powierzchnia użytków rolnych posiadanych lub współposiadanych przez uprawnionego do renty strukturalnej i jego małżonka nie przekracza 0,5 ha, a działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wraz z wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. o przyznanie renty strukturalnej, skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające spełnienie warunków koniecznych do uzyskania renty, określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. W toku postępowania oświadczyła również, że powierzchnia posiadanych lub współposiadanych przez nią użytków rolnych, które chce zachować na użytek własny nie przekracza 0,5 ha. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że skarżąca spełnia warunki wymagane do uzyskania renty strukturalnej. Następnie, w dniu [...] lutego 2011 r., skarżąca zgłosiła do pozostawienia na własny użytek dodatkowo działki ewidencyjne zadeklarowane wcześniej do przekazania następcy. Z przedłożonych przez skarżącą w toku postepowania dokumentów wynika, że łączna powierzchnia posiadanych lub współposiadanych przez nią wówczas użytków rolnych, które chciała zachować na użytek własny wynosi 0,67 ha. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w dniu wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej organ dysponował powyższymi danymi. Bezsporne jest, że decyzja o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej została wyeliminowana na skutek stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. niespełnienie przez skarżącą warunku zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Organ wyjaśnił, że w dniu przyznania renty strukturalnej skarżąca posiadała użytki rolne o powierzchni 0,67 ha, podczas gdy łączna powierzchnia gruntów, które rolnik może pozostawić sobie na własne potrzeby nie może przekraczać 0,5 ha. Nie budzi również wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej Kierownikowi Biura ARiMR znana była powierzchnia użytków rolnych, które posiadała skarżąca. Organ dysponował bowiem wszystkimi niezbędnymi dokumentami, określającymi rzeczywisty stan posiadania użytków rolnych stanowiących własność lub współwłasność skarżącej. Organ tej okoliczności jednak nie uwzględnił i wydał decyzję w sytuacji, gdy skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w § 4 pkt 6 w związku z § 6 ust. 1 i § 9 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r. W tej sytuacji, dokonanie płatności na podstawie decyzji o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, może być rozpatrywane w kategoriach błędu organu, uzasadniającego odstąpienie od żądania od skarżącej zwrotu spornych środków w świetle art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniały również okoliczności, które organ powinien ocenić w kontekście drugiej z przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu płatności, tj. braku możliwość wykrycia błędu przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że zmiana wniosku o przyznanie renty strukturalnej poprzez zadeklarowanie do pozostawienia na własny użytek dodatkowo działki ewidencyjnej zadeklarowanej wcześniej do przekazania następcy wynikała z przekonania skarżącej, że wielkość działek stanowiących współwłasność liczy się zgodnie z udziałem, a nie bierze pod uwagę całej powierzchni nieruchomości. Organ do tych twierdzeń skarżącej w ogóle się nie odniósł. Tymczasem, w przypadku gdy skarżąca przedstawiła w korekcie wniosku powierzchnię użytków rolnych pozostawionych na własny użytek zgodnie ze stanem rzeczywistym, a Kierownik Biura ARiMR nie zakwestionował wprowadzonej zmiany i uznał, że skarżąca spełnia warunki do przyznania reny i ostatecznie przyznał jej rentę, skarżąca mogła mieć uzasadnione podstawy do przyjęcia, że jej rozumowanie było prawidłowe. Należy również zauważyć, że sam organ ARiMR miał wątpliwości co do sposobu określania powierzchni użytków rolnych stanowiących współwłasność. Z akt sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR kilkukrotnie zwracał się do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z prośbą o wyjaśnienie tej kwestii (k. 117, 193 akt adm.). W końcu uznał jednak, że skarżąca spełnia warunki wymagane do uzyskania renty strukturalnej, w tym warunek zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przy jednoczesnym zachowaniu użytków rolnych nie przekraczających 0,5 ha na potrzeby własne i decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. przyznał jej rentę. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 mającym wpływ na wynik sprawy. Organ nie rozważył bowiem dostatecznie wskazanych wyżej okoliczności w kontekście przesłanek określonych w tym przepisie. To, czy nienależne pobranie płatności z tytułu renty strukturalnej stanowiło błąd organu i czy skarżąca miała obiektywnie możliwość wykrycia tego błędu "w zwykłych okolicznościach" organ powinien szczegółowo wyjaśnić, a następnie umotywować zajęte stanowisko, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.). Decyzja nakładająca na rolnika obowiązek zwrotu nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną. Dlatego też organ, prowadząc postępowanie w przedmiocie odzyskiwania nienależnej płatności powinien szczegółowo rozważyć i umotywować istnienie lub brak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 80 ust. 3 w/w rozporządzenia. Ponownie rozpatrując sprawę zwrotu przez skarżącą płatności z tytułu renty strukturalnej, organ będzie miał na uwadze przedstawioną interpretację przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz stanowisko Sądu dotyczące oceny poszczególnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., w związku § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490).