III SA/Lu 132/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Referent stażysta Michał Białowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], po rozpoznaniu wniosku I. R., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W ocenie organu w sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności, określona w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963, ze zm.; dalej jako: u.s.u.s.). Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w przypadku braku przesłanki całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym od powyższej decyzji I. R. powołała okoliczności powstania zadłużenia z tytułu składek, związane z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim. Zakwestionowała stwierdzenie organu, że w jej sytuacji rodzinnej i finansowej nie są spełnione przesłanki do umorzenia należności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Zakład utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko co do braku spełnienia przesłanki umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności. Wskazał, że zadłużenie figurujące na koncie wnioskodawczyni za okres od marca 2009 r. do października 2012 r. zostało objęte postępowaniem egzekucyjnym. Aktualnie czynności egzekucyjne zostały wstrzymane, z uwagi na zawarcie układu ratalnego obejmującego nieopłacone należności z tytułu składek. Ponadto strona jest współwłaścicielką nieruchomości na których dokonano zabezpieczenia należności z tytułu składek, w tym za okres do grudnia 1998 r., dochodzenie należności możliwe jest wyłącznie z przedmiotu hipoteki. Organ podtrzymał również stanowisko co do braku podstaw do umorzenia należności w przypadku braku przesłanki całkowitej nieściągalności, na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem oraz synem i synową, na których utrzymaniu jest dwoje dzieci. Źródłem dochodu w rodzinie jest dochód uzyskiwany przez stronę z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (średniomiesięcznie z okresu styczeń – czerwiec 2015 r. - ok. 3.930,00 zł brutto), a także świadczenie emerytalne wnioskodawczyni w kwocie 918,93 zł/m-c (po potrąceniach – 648,90 zł) i świadczenie emerytalne męża w kwocie 2.800,00 zł/m-c (po potrąceniach 1930,00 zł netto). Ponadto z bazy danych ZUS wynika, że syn wnioskodawczyni rozpoczął od 1 października 2015 r. prowadzenie działalności gospodarczej, dochód który uzyska z tego tytułu pozwoli mu partycypować w kosztach utrzymania rodziny. Stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem strona określiła pierwotnie na kwotę 1.830,00zł, natomiast w późniejszych pismach wskazała wydatki w łącznej kwocie 2005,00 zł - 2089,00 zł. Koszty związane z leczeniem oszacowane zostały na kwotę od 100,00 zł do 400,00 zł miesięcznie. Ponadto strona wskazała, że ponosi koszty utrzymania syna studenta w kwocie 910,00 zł/m-c (w tym opłata z telefon syna w kwocie 150,00 zł/m-c). Analiza akt sprawy wykazała, że strona ma zobowiązania prywatne na łączną kwotę ok. 300.000,00zł, spłacane w ratach po 500,00zł oraz dochodzone w trybie egzekucyjnym (potrącenia z emerytury w kwocie 270,03 zł). Z akt spawy nie wynika, aby strona korzystała z pomocy rodziny czy ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Z przedstawionej dokumentacji nie wynika, aby dochód strony był poniżej kwoty uprawniającej do świadczeń z pomocy społecznej tj. 456,00 zł. Strona nie wykazała zatem przesłanek szczególnej sytuacji materialnej i rodzinnej, będącej kryterium umożliwiającym umorzenie należności. W ocenie organu wnioskodawczyni ma ograniczone możliwość jednorazowego uregulowania zadłużenia, jednakże należności za okres od marca 2009 r. spłacane są w układzie ratalnym. Wobec powyższego również należności do grudnia 1998 r. mogą być spłacane ratalnie lub poprzez dobrowolne wpłaty. W chwili obecnej strona jest w trudnej sytuacji finansowej, a opłacenie należności jednorazową wpłatą z pewnością obecnie będzie stanowiło znaczne obciążenie, jednakże nie przesądza to o uznaniu wniosku strony o umorzenie należności. Ponadto uznanie takiej argumentacji, w świetle zasady równego traktowania dłużników, obligowałaby bowiem Zakład do uwzględnienia wszystkich wniosków, w których zobowiązani podnoszą kłopoty finansowe co powodowałoby konieczność ponoszenia przez fundusze obsługiwane przez ZUS skutków finansowych podejmowanych przez płatników błędnych działań. Trudna sytuacja finansowa zobowiązanego nie stanowi zatem wystarczającej przesłanki do umorzenia. Organ przeanalizował również dokumentację medyczną przedłożoną przez stronę, w tym orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu wnioskodawczyni nie udokumentowała problemów zdrowotnych męża, natomiast schorzenia na które sama cierpi wymagają ponoszenia określonych kosztów leczenia, jednak nie uniemożliwiają uzyskania dochodu dającego podstawę do opłacania należności. Strona prowadzi działalność gospodarczą i otrzymuje świadczenie, z których to dochodów może systematycznie regulować zaległe składki. Odnosząc się do podniesionego w toku postępowania argumentu przedawnienia należności z tytułu składek, organ przytoczył przepisy regulujące przedawnienie należności i wskazał, że na nieruchomościach będących własnością strony została ustanowiona hipoteka przymusowa. W świetle przywołanych przepisów nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Zakład wskazał, że decyzje w sprawach umarzania należności wydawane są w oparciu o uznanie administracyjne, co oznacza, że nawet zaistnienie przesłanki "całkowitej nieściągalności", jak również "ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek", do których odwołują się przepisy zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, nie musi prowadzić do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ musi mieć na względzie ochronę środków publicznych. Sytuacja strony niewątpliwie nie jest komfortowa, ale pomimo znacznych obciążeń finansowych dysponuje środkami pozwalającymi na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W skardze do sądu administracyjnego I. R. podniosła, że została podwójnie ukarana, ponieważ pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim, co było przyczyną powstania zaległości z tytułu składek, nie otrzymała zasiłku chorobowego ani odszkodowania z tytułu wypadku. Ponadto powołała się na przedawnienie należności. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które musiałyby skutkować jej uchyleniem (stwierdzeniem nieważności). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie umarzania należności przewidują dwie podstawowe sytuacje, w których może nastąpić umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pierwszą jest wystąpienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Po drugie, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje rozporządzenie w sprawie umarzania należności. Decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (i zdrowotne) opiera się na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, organ mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, które musiałyby skutkować uchyleniem decyzji, a dokonując wyboru rozstrzygnięcia nie wykroczył poza granice przyznanego mu prawem uznania administracyjnego. Zasadnie organ przyjął, że w badanej sprawie nie zaistniała przesłanka umorzenia należności w postaci całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.). Przyjęcie tej przesłanki wyklucza prowadzone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne (aktualnie zawieszone z uwagi na zawarcie układu ratalnego dotyczącego zaległych należności z tytułu składek) oraz zabezpieczenie należności z tytułu składek hipoteką na nieruchomościach, będących współwłasnością skarżącej. Nie zachodzi również żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 4a-6 u.s.u.s. (brak majątku, z którego można egzekwować należności; wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne). Z kolei prawidłowe zastosowanie przepisów dotyczących umorzenia należności w przypadku braku całkowitej nieściągalności wymaga w pierwszej kolejności prawidłowego ustalenia sytuacji rodzinnej, finansowej, majątkowej i zdrowotnej wnioskodawcy, a następnie skonfrontowania jej z przesłankami sprecyzowanymi w § 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Ustalenia organu w zakresie dochodów i wydatków gospodarstwa domowego skarżącego nie budzą zastrzeżeń. Organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty przedłożone przez skarżącą. Spośród trzech sytuacji, które w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie umarzania należności mogą (lecz nie muszą) stanowić przesłankę umorzenia należy wykluczyć dwie ostatnie. Skarżąca nie wskazuje na żadną sytuacje, która mogłaby być potraktowana jako poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, co powodowałoby, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2). Nie można też mówić o przesłance wskazanej w punkcie 3 - przewlekłej chorobie zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżąca legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym w 2013 r. (k. 64), jednak z orzeczenia wynika, że skarżącą zaliczono do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, a wśród wskazań znalazło się zatrudnienie w warunkach pracy chronionej. Nie jest to absolutnie sytuacja objęta wyżej przytoczonym § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, a więc ma możliwość uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z przedłożonych przez skarżąca dokumentów lekarskich wynika, że skarżąca cierpi na schorzenia będące następstwem złamania goleni w 2011 r., jednak nic w dokumentach i okolicznościach sprawy nie wskazuje, aby schorzenia te uniemożliwiały podjęcie pracy zarobkowej. Przeczy temu powołany fakt prowadzenia działalności gospodarczej. Głębszego rozważenia wymaga przesłanka opisana w § 3 ust.1 pkt 1, to jest sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W aktualnej sytuacji skarżąca z oczywistych względów nie ma możliwości jednorazowej spłaty zadłużenia z tytułu składek przekraczającego łącznie kwotę 70.000 złotych. Nie oznacza to jednak niemożliwości spłacania zaległości ratami. Orzekanie w przedmiocie umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia wykonawczego musi opierać się na wyważeniu interesu publicznego i słusznego interesu strony – zobowiązanego. Jak podkreślił NSA w wyroku z 26 stycznia 2011 r. (II GSK 125/10, LEX nr 952796), ustawodawca zezwalając na rezygnację z egzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, wprowadza daleko idące ograniczenia. Nawet jeżeli występuje któraś z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ZUS nie ma obowiązku umorzenia należności, jest to wyłącznie prawem wierzyciela, który podejmuje decyzję w oparciu o reguły wynikające z art. 7 k.p.a. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wierzycielem dysponującym środkami publicznymi, zatem interes społeczny jest czynnikiem, który musi być brany pod uwagę, a nie tylko interes indywidualny. Względy interesu publicznego w postaci ochrony stabilności systemu finansowania ubezpieczeń społecznych, zasada równości w zakresie obowiązków ubezpieczonych i płatników nakazują traktowanie instytucji umorzenia należności jako wyjątkowej, zastrzeżonej dla naprawdę trudnych przypadków życiowych. Oceniając "słuszność" interesu strony ubiegającej się o umorzenie należności należy brać pod uwagę względy doświadczenia życiowego, które każą odwołać się do powszechnej wiedzy na temat ogólnego poziomu życia w społeczeństwie. Z analizy przeprowadzonej przez organ wynika, że skarżąca uzyskuje stałe dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, a także ze świadczenia przedemerytalnego. Ponadto źródłem dochodów gospodarstwa domowego jest również świadczenie emerytalne męża. Porównanie wysokości dochodów gospodarstwa domowego z wysokością deklarowanych wydatków wskazuje, że skarżąca nie ma trudności z zaspokojeniem potrzeb członków gospodarstwa domowego. Należy odnotować, że po stronie wydatków skarżąca deklaruje koszty utrzymania syna studenta w kwocie ponad 900 zł, w tym opłaty za telefon w kwocie 150 zł. Biorąc pod uwagę wiedze powszechnie znaną jest to dość wysoka kwota, nie pasująca do obrazu osoby, która ma trudności z zaspokojeniem potrzeb życiowych. Ponadto skarżąca zadeklarowała, że na jej utrzymaniu jest również rodzina syna (synowa i dwoje wnuków). W tym kontekście należy zwrócić uwagę na dwa fakty budzące wątpliwości. Po pierwsze, z numeru PESEL syna (oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym, k. 14) wynika, że ma on 37 lat. Nie ma w aktach żadnych dokumentów wskazujących na niezdolność syna do pracy zarobkowej. W kontekście przesłanki "słusznego interesu" skarżącej można postawić pytanie, dlaczego osoba w tym wieku nie podjęła kroków w celu partycypowania w kosztach zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego. Z informacji uzyskanych z urzędu przez organ wynika jednakże, że syn rozpoczął od 1 października 2015 r. prowadzenie działalności gospodarczej. Skoro tak – powinien teraz już partycypować w kosztach utrzymania rodziny. Z powyższej analizy wynika, że biorąc pod uwagę przeciętną stopę życiową w społeczeństwie i porównując ją z sytuacją skarżącej, nie można podważyć stanowiska organu, że nie została spełniona przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Skarżąca nie znajduje się w tak trudnej sytuacji, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Odnosząc się do podniesionych w skardze argumentów dotyczących okoliczności powstania zaległości z tytułu składek należy zastrzec, że w badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek. Przesłanki umorzenia, opisane wyżej, nie nawiązują w żaden sposób do okoliczności powstania należności (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., II GSK 832/10, ONSAiWSA 2013/1/14). Spory dotyczące istnienia należności z tytułu składek podlegają właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Nie zasługują również na uwzględnienie argumenty skarżącej dotyczące przedawnienia należności. Trafnie w tym zakresie wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że należności zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu, aczkolwiek mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki (art. 24 ust. 5 u.s.u.s.). Z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń organu wynika, że taka hipoteka przymusowa, zabezpieczająca zaległe należności została ustanowiona na nieruchomościach będących własnością skarżącej. Z powyższych przyczyn nie można zarzucić organowi, aby odmawiając umorzenia należności skarżącej dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ brał pod uwagę wszystkie udokumentowane fakty świadczące o sytuacji rodzinnej, majątkowej, finansowej i zdrowotnej skarżącej, dokonał także właściwego rozważenia kolidujących interesów (publicznego i indywidualnego). Trudno organowi zarzucić w tej sytuacji jawne naruszenie reguł postępowania, a ze względu na uznaniowy charakter decyzji, sąd nie ma możliwości "wymuszenia" na organie wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Konkludując powyższe rozważania sąd stwierdza, że nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Jak wynika z wyżej umieszczonych wywodów na temat charakteru decyzji w sprawie umarzania należności – możliwości kontroli sądu są w tym przypadku jednak ograniczone. Sąd może uchylić decyzję tylko w przypadkach istotnych naruszeń granic swobody decyzyjnej organu lub poważnego naruszenia przepisów postępowania, w tym prowadzącego do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Żadna z takich wad nie wystąpiła w przypadku zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.).