III SA/Lu 133/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podał, że uchwała nr [...] Rady Gminy została doręczona organowi nadzoru w dniu [...]. Przepis § 1 wymienionej uchwały stanowi, że "wskutek pisemnego zrzeczeniem się przez Pana S. S. mandatu radnego Rady Gminy w związku z wyborem na Sekretarza Gminy – stwierdza się wygaśnięcie tegoż mandatu z dniem [...] lutego 2006 r.". W ocenie organu nadzoru przytoczona regulacja jest sprzeczna z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1, tj. m.in. wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu, stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Uchwałą nr [...] Rady gminy z dnia [...] 2005 r. S. S. został powołany z dniem [...] lutego 2006 r. na Sekretarza Gminy. Z treści uchwały nr [...] wynika, że z tym dniem radny S. S. zrzekł się mandatu radnego. Mandat radnego S. S. wygaśnie zatem z mocy prawa z dniem [...] lutego 2006 r. Dopiero po zaistnieniu tego zdarzenia w dniu [...] lutego 2006 r. Rada Gminy będzie mogła – stosownie do treści przytoczonego art. 190 ust. 2 – podjąć uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego S. S. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Rada Gminy wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.) przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nie będącej w kompetencji Wojewody jako organu nadzoru oraz naruszenie art. 190 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca podnosi brak uprawnienia wojewody do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych w sprawach uregulowanych w cyt. ustawie Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przesądza o tym art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 190 ust. 4 cyt. ustawy, z których wynika, że sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego należy do Państwowej Komisji Wyborczej oraz że uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego przesyła się również i Komisarzowi wyborczemu. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną nie jest właściwy w sprawach rozstrzyganych na podstawie ordynacji. Legalność uchwały nie została zakwestionowana przez organy wyborcze. Przyjęcie przez Wojewodę, że przyczyna wygaśnięcia mandatu wystąpiła w dniu [...] lutego 2006 r., jest błędne, gdyż pisemne zrzeczenie się mandatu miało miejsce nie w dniu [...] lutego 2006 r., lecz w dniu [...] grudnia 2005 r. Bezsporne jest, że w pismo z dnia [...] grudnia 2005 r. jest oświadczeniem woli w rozumieniu art. 60 k.c. i że w dniu [...] grudnia 2005 r. doszło ono do wiadomości Rady Gminy. Zgodnie z art. 61 zd. 2 k.c. odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W związku z powyższym Rada Gminy stwierdziła, że już w dniu [...] grudnia 2005 r. S. S. był związany złożonym przez siebie oświadczeniem o zrzeczeniu się mandatu radnego i bez zgody Rady Gminy nie mógł go odwołać. W tej sytuacji na ustalony w art. 190 ust. 2 ustawy termin do podjęcia przez radę uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego S. S. nie może mieć wpływu na podany w oświadczeniu termin zrzeczenia się mandatu. Mając powyższe na uwadze uzasadniony jest pogląd, że w rozpatrywanej sprawie podany w art. 190 ust. 2 ustawy 3-miesięczny termin na podjęcie przez rade uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego należy liczyć od dnia [...] grudnia 2005 r., co powoduje, że uchwała jest zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podniósł, że z art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 190 ust. 4 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie wynika, że uchwała nr [...] nie podlega ocenie organu nadzorczego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw określa zasady i tryb przeprowadzania wyborów, zgłaszania kandydatów oraz warunki ważności tych wyborów. Wygaśnięcie mandatu przewidziane w art. 190 ust. 1pkt 2 powołanej ustawy, aczkolwiek uregulowane w tej ustawie, nie wiąże się ściśle z przedmiotem tej ustawy i z samymi wyborami. Dotyczy bowiem zdarzenia, które zaistniało po wyborach. Dlatego też legalność uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego może być kwestionowana w postępowaniu nadzorczym uregulowanym w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/02 OSS 2004/2/26), Wojewoda stwierdził, że każda uchwała gminy podlega jego nadzorowi. Organ nadzorczy podniósł ponadto, że oświadczenie radnego S. S. (złożone w Urzędzie Gminy w dniu [...] grudnia 2005 r.) wskazuje konkretny termin zrzeczenia się mandatu – [...] lutego 2006 r. Z tą chwilą wygasł mandat radnego. Taka interpretacja uwzględnia rzeczywistą wolę osoby składającej oświadczenie woli o zrzeczeniu się mandatu. Dopiero po zaistnieniu tego zdarzenia w dniu [...] lutego 2006 r. rada gminy mogła podjąć – stosownie do treści art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Rady Gminy nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] 2006 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...]w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego S. S. wydano w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.), zwanej dalej ordynacją wyborczą. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5-7 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotowy akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...], wydany został w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku właściwości wojewody do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych w sprawach uregulowanych w ordynacji wyborczej. W ocenie Rady Gminy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego należy do Państwowej Komisji Wyborczej (art. 11 ust. 1 pkt 1 ordynacji wyborczej). Punktem wyjścia w rozważaniach nad powyższą kwestią musi być odniesienie się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 26). Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/2002, OTK ZU 2003/9A, poz. 100) – skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani też negatywny, to w zgodzie z powołanym przepisem wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, przy czym przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewody, że każda uchwała rady gminy, w tym również uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego podjęta przez radę gminy, podlega nadzorowi wojewody. Przy tym stwierdzić trzeba, że kontrola legalności uchwał rady musi się rozciągać również na prawidłowość ustaleń faktycznych (wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r. sygn. akt SA/Wr 432/93, OSP 1995/2/28 glosa B. Zawadzkiej). Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej kwestionującej merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, zacząć należy od tego, że podstawową kwestią w analizowaniu zgodności z prawem aktu nadzoru wojewody jest zbadanie uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, pod względem zgodności z przepisami prawa. Uchwała z dnia [...] nr [...] została podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, oraz na podstawie art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 i pkt 2a cyt. ordynacji wyborczej, w myśl których wygaśnięcie mandatu następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu i naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z treści uchwały wynika, że podjęto ją na skutek złożenia przez radnego S. S. pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu radnego z dniem [...] lutego 2006 r., w związku z powołaniem go na Sekretarza Gminy. Oświadczenie wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu [...] grudnia 2005 r. Uchwałą z dnia [...] nr [...] stwierdzono wygaśnięcie mandatu z dniem [...] lutego 2006 r. Stwierdzić należy, że uchwałę, o której mowa powyżej, podjęto z naruszeniem art. 190 ust. 2 cyt. ordynacji wyborczej. Pisemne oświadczenie woli o zrzeczeniu się mandatu radnego złożone z zastrzeżeniem terminu początkowego zrzeczenia się oznacza, że skutek prawny (faktyczne zrzeczenie się mandatu skutkujące wygaśnięciem z tym momentem mandatu radnego) powstaje z chwilą nadejścia terminu określonego w oświadczeniu i w myśl art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej dopiero wówczas możliwe jest podjęcie deklaratoryjnej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2 cyt. ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek, a zatem i z chwilą zrzeczenia się (A. Szewc, Z problematyki wygaśnięcia mandatu radnego (zrzeczenie się mandatu), Radca Prawny 1996/4/3). Zrzeczenie się mandatu przez radnego ma charakter konstytutywny i następuje przez złożenie oświadczenia woli i zarazem w tej samej chwili. Jednakże w przedmiotowej sprawie nastąpiła modyfikacja tego schematu – oświadczenie S. S. złożone zostało z zastrzeżeniem terminu. Wynika stąd, że w treści oświadczenia woli radny zawarł dodatkowe zastrzeżenie zrzeczenia się powodujące, że skutek prawny zrzeczenia się został ograniczony terminem początkowym [...] lutego 2006 r. Wygaśnięcie mandatu miało zatem nastąpić w oznaczonym terminie – z dniem [...] lutego 2006 r. W myśl art. 190 ust. 2 cyt. ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Z powyższego wynika, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, a skutki jej biegną nie od dnia jej wydania, lecz od dnia zdarzenia, jakim jest faktyczne zrzeczenie się mandatu. To ów stwierdzony uchwałą stan faktyczny rodzi nowy stan prawny, a nie deklaratoryjna uchwała (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, ONSA 2001/2/50; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2000 r., sygn. akt II SA 119/00, LEX nr 54145; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1993 r., sygn. akt SA/Wr 432/93, OSP 1995/2/28 w odniesieniu do art. 190 ust. 1 pkt 2 ordynacji; J. Pitera, Ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, Samorząd terytorialny 2004/11/49). Jak powyżej stwierdzono, uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu jest jedynie deklaratoryjna i w konsekwencji nie wywiera jakichkolwiek skutków prawnych odnośnie wygaśnięcia. A contrario deklaratoryjny charakter uchwały o wygaśnięciu mandatu wyklucza możliwość podjęcia takiej uchwały bez wystąpienia jednej z określonych w ustawach przesłanek (J. Pitera, Ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, Samorząd terytorialny 2004/11/49). W przedmiotowej sprawie taką przesłanką, tym stanem faktycznym, który rodzi nowy stan prawny, przyczyną wygaśnięcia mandatu radnego, jest pisemne zrzeczenie się mandatu złożone z zastrzeżeniem terminu. Zrzeczenie się mandatu przez radnego następuje przez złożenie oświadczenia woli. Do wszelkich oświadczeń woli powinny być stosowane odpowiednio właściwe przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm. (tzn. art. 82 i n.). W przypadku oświadczenia woli o rezygnacji z mandatu można się zatem powołać na przepisy kodeksu cywilnego odnoszące się do błędu, groźby bądź podstępu, w wyniku których doszło do złożenia oświadczenia woli. Zatem aż do zastrzeżonego dla skutku prawnego oświadczenia woli terminu, do [...] lutego 2006 r., oświadczenia woli o zrzeczeniu się mandatu nie można było uznać za faktyczne zrzeczenie się mandatu, o którym mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2 ordynacji wyborczej. W związku z powyższym w ocenie sądu wydanie przez Radę Gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w dniu [...] grudnia 2005 r., tj. w okresie gdy S. S. był i miał być jeszcze przez miesiąc radnym gminy – stanowiło naruszenie art. 190 ust. 2 ordynacji wyborczej i podlegało stwierdzeniu nieważności. Oświadczenie woli złożone przez S. S. w dniu [...] grudnia 2005 r. Wójtowi Gminy i Radzie Gminy – w przedmiocie zrzeczenia się mandatu z dniem [...] lutego 2006 r. – odniosło skutek prawny w dniu [...] lutego 2006 r. Wówczas zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2 ordynacji wyborczej wygasł mandat radnego S. S. i to owo wygaśnięcie mandatu Rada Gminy powinna była stwierdzić uchwałą wydaną w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny mandatu (faktycznego zrzeczenia się). Wojewoda postąpił więc w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia. Z omówionych powyżej względów działając na podstawie art. 151 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł o oddaleniu skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego S. S.