III SA/Lu 138/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania M. S. stypendium z Miejskiego Programu Stypendialnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że M. S. jest studentem II roku stacjonarnych studiów doktoranckich Wydziału Prawa, [...]. W dniu 30 września 2010 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie stypendium na rok akademicki 2010/2011. Komisja stypendialna rekomendowała odrzucenie wniosku, ponieważ wnioskodawca jest uczestnikiem studiów doktoranckich. Natomiast na podstawie przepisu art. 173a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm., dalej jako ustawa), Rada Miasta w dniu 25 marca 2010 r. przyjęła uchwałę nr 995/XL/2010 w sprawie zasad przyznawania stypendiów wybitnie zdolnym studentom studiów stacjonarnych szkół wyższych, mieszkającym na terenie gminy [...]. Kolegium rozpatrując odwołanie uznało, że w niniejszej sprawie należy stosować definicje ustawowe zawarte w ustawie o szkolnictwie wyższym, która wyraźnie rozróżnia pojęcia: "studia wyższe", "studia doktoranckie" (trzeciego stopnia) oraz pojęcia "student" i "doktorant". W ocenie organu odwoławczego brak podstaw do przyjęcia, że uchwała nr 995/XL/2010 ustalająca zasady przyznawania stypendiów studentom, dotyczy również doktorantów, ponieważ użyte w § 3 ust. 1 uchwały pojęcie "studenci studiów stacjonarnych szkół wyższych" nie odnosi się do uczestników studiów doktoranckich. Treść § 3 ust. 2 uchwały określająca, że "stypendium ze środków Miejskiego programu stypendialnego dla studentów może być udzielone studentowi w czasie studiów", wskazuje, iż stypendium może być udzielone w czasie studiów wyższych, a takimi studiami nie są studia doktoranckie trzeciego stopnia. Jednocześnie w ustawie, jak również w samej uchwale, brak normy prawa materialnego pozwalającej na odpowiednie stosowanie przepisów uchwały Rady Miasta do doktorantów. Ubocznie zaznaczono, że wniosek skarżącego z dnia 30 września 2010 r. nie spełnia wymogu określonego w treści § 4 ust. 2 uchwały, ponieważ spełnienie kryterium, o którym mowa w cytowanym przepisie, nie zostało potwierdzone przez uczelnię. Kolegium wskazało ponadto, że uczestnicy studiów doktoranckich mają zapewnione ustawowo prawo ubiegania się o pomoc materialną na podstawie art. 199 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni (Dz. U. z 2007 r., Nr 1, poz. 2) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie stypendiów doktorskich i habilitacyjnych (Dz. U. Nr 115, poz. 965). Pomoc przyznawana przez Prezydenta Miasta na podstawie uchwały stanowi natomiast pozaustawową formę pomocy nadzwyczajnej. W skardze skierowanej do Sądu skarżący M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2010 r., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 35 § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 i 11 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a., poprzez takie uzasadnienie decyzji Kolegium, które nie budzi zaufania strony, nie odnosi się do zarzutów postawionych w odwołaniu oraz dokonuje wadliwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 i 7 k.p.a., poprzez złamanie zasady hierarchiczności i złamanie prawa człowieka do nauki przez organ administracji publicznej; 3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez pozbawienie strony realizacji prawa człowieka do nauki, to jest naruszenie art. 2, art. 4 i art. 70 ust. 1 Konstytucji RP, art. 2 protokołu 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 13 Międzynarodowego paktu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych oraz naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 18 ust. 1 pkt. 14a ustawy o samorządzie gminnym i art. 173a oraz 199a ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z § 1, 3 i 4 Uchwały Rady Miasta z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie przyznawania stypendiów wybitnie zdolnym studentom studiów stacjonarnych szkół wyższych, mieszkającym na terenie gminy Lublin. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł również, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę istnienia pierwszogeneracyjnego prawa człowieka do nauki, które chroni także dostęp ekonomiczny do nauki oraz tego, iż dostęp do stypendium może być uzależniony wyłącznie od kryterium zdolności. Zarzucił również dokonanie wadliwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, sugerującej nieuczciwe zachowanie strony, a dotyczących jej działalności naukowej, poprzez żądanie potwierdzenia przez uczelnię okoliczności od niej niezależnych, a udowodnionych dowodami z dokumentów. W ocenie skarżącego uchwała daje postawę do przyznania stypendiów także doktorantom. Wynika to z wykładni art. 18 ust. 1 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym, który daje prawo radzie gminy do podjęcia uchwały wyłącznie wobec zarówno studentów, jak i doktorantów. Samo powołanie w treści uchwały jedynie art. 173a ust. 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oznacza przywołanie przepisu technicznego, a nie podstawy materialnej wydania uchwały. Terminologia uchwały jest tym samym autonomiczna wobec ustawy i wyrażenie "student" ma w niej znaczenie bardziej potoczne i obejmuje wszystkich studentów, także studiów doktoranckich. Ponadto w ocenie skarżącego zamiarem radnych było z pewnością wsparcie wszystkich studentów z regionu, a nie pominięcie tej najbardziej wyspecjalizowanej grupy. Przemawia za tym także funkcja stypendium, które ma zapewnić rozwój L., poprzez inwestowanie w edukację jej mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisu art. 139 k.p.a., Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią § 4 ust. 2 uchwały, spełnienie kryteriów, o których mowa w ust. 1 (udokumentowaną działalność na rzecz środowiska naukowego i lokalnego, promującą gminę, region, np. publikacje), powinno być potwierdzone odpowiednio przez uczelnię, instytucję, organizację, itp. Wniosek z dnia 30 września 2010 r. nie spełniał powyższego wymogu, ponieważ brak jest formalnego potwierdzenia przez uczelnię lub inną instytucję działalności na rzecz środowiska naukowego i lokalnego. Powyższe stwierdzenie nie miało jednak wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z przepisem art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W rozpatrywanej sprawie zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego, co do zasady, określa ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej "u.s.g."). Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według zaś art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Natomiast z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. wynika, że podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Nie oznacza to jednak, że jedynie ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może być wyłącznym źródłem stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego, bowiem również inne ustawy, o ile uprawnienia takie organom samorządu terytorialnego przyznają, źródło takie stanowią. Trzeba mieć na uwadze, że uchwała Rady Miasta Nr 995/XL/2010 z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie zasad przyznawania stypendiów wybitnie zdolnym studentom studiów stacjonarnych szkół wyższych, mieszkających na terenie gminy, została podjęta w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego wyłącznie w art. 173a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.), który dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. nr 202, poz. 1553), zmieniającej omawianą ustawę z dniem 16 grudnia 2009 r. Wcześniej ustawa o szkolnictwie wyższym nie przewidywała możliwości fakultatywnej pomocy materialnej dla studentów przez jednostki samorządu terytorialnego, a pomoc taka podstawę znajdowała w art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. Trzeba też wskazać, że wymienioną ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. do ustawy o szkolnictwie wyższym dodany został również przepis art. 199a, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznawać pomoc materialną dla doktorantów na zasadach określonych w art. 173a. Wskazanie przepisu art. 173a ustawy o szkolnictwie wyższym jako podstawy prawnej będącej źródłem uchwały Rady Miasta Nr 995/XL/2010 z dnia 25 marca 2010 r., z pominięciem przepisu art. 199a tej ustawy – ma oczywiście znaczenie. Skoro w obu tych przepisach przewidziano zasadę fakultatywności pomocy materialnej, którą jednostki samorządu terytorialnego mogą przyznać, jednak nie są do jej przyznania zobowiązane, oznacza to, że organ samorządu terytorialnego podejmując uchwałę w tym przedmiocie uprawniony jest do ograniczenia kręgu podmiotów, do którego pomoc taką chce skierować. Ponieważ na mocy art. 173a ust. 1 i 2 ustawy o szkolnictwie wyższym, który powołany został w podstawie prawnej podjęcia uchwały Rady Miasta i w której skarżący dostrzega swoje uprawnienie do przyznania stypendium, ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia programów pomocy materialnej dla studentów, które mogą mieć zasięg lokalny lub regionalny, to właśnie ten, a nie inny przepis, stanowił upoważnienie dla gminy do wydania aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Wskazuje on bowiem, że w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w 173a ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowo rodzaj pomocy, sposób i terminy ubiegania się o nią, sposób wyłaniania studentów, którym będzie przyznana pomoc oraz maksymalną wysokość pomocy materialnej, o którą może ubiegać się student – uwzględniając oczywiście przede wszystkim środki, jakie mogą być w budżecie gminy przeznaczone na powyższy cel. Niewątpliwie uchwała Nr 995/XL/2010 dotyczy wybitnie zdolnych studentów i jest wynikiem własnej inicjatywy organu uchwałodawczego – Rady Miasta . Jednocześnie treść § 1 uchwały, dokonuje ograniczenia grupy studentów objętych programem stypendialnym, wymieniając studentów studiów stacjonarnych szkół wyższych, a ponadto tylko tych spośród nich, którzy mają miejsce zamieszkania na terenie gminy. Z zapisu tego in fine wynika zatem, że o wsparcie materialne w formie stypendium mogą się ubiegać wszyscy wybitnie zdolni studenci studiów stacjonarnych na terenie miasta , o ile w nim zamieszkują. Reasumując, w art. 173a ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym wskazano jednoznacznie zakres podmiotowy osób uprawnionych do otrzymania pomocy materialnej ze środków jednostek samorządu terytorialnego, poprzez użycie określenia "student". Natomiast, jak słusznie zauważa organ, ustawa różnicuje pojęcia: "student" i "doktorant", definiując je w sposób wyraźny w swojej treści. Zgodnie mianowicie z art. 2. ust. 1 pkt 5 ustawy, studia wyższe to studia prowadzone przez uczelnię posiadającą uprawnienia do ich prowadzenia, kończące się uzyskaniem odpowiedniego tytułu zawodowego, a studentem jest osoba kształcącą się na studiach pierwszego lub drugiego stopnia albo jednolitych studiach magisterskich (art. 2 ust. 1 pkt 20). Natomiast studia doktoranckie to studia trzeciego stopnia, na które przyjmowani są kandydaci posiadający tytuł magistra albo tytuł równorzędny, umożliwiające uzyskanie zaawansowanej wiedzy w określonej dziedzinie lub dyscyplinie nauki przygotowujące do samodzielnej działalności badawczej i twórczej oraz uzyskania stopnia naukowego doktora (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy). Natomiast doktorant to uczestnik studiów doktoranckich (art. 2 ust. 1 pkt 2). Tryb tworzenia, prowadzenia tego typu studiów, rekrutacji uczestników oraz ich praw i obowiązków został uregulowany w Dziale IV, Rozdziale 3, zatytułowanym "Studia doktoranckie". Znajdują się tam także przepisy dotyczące pomocy materialnej dla doktorantów i jej formy (art. 199 ust. 1-3). Przy czym stypendia za wyniki w nauce uczestników studiów doktoranckich są uregulowane w sposób odmienny, niż w przypadku studentów studiów pierwszego i drugiego stopnia (art. 199 ust. 4 ustawy). Na podstawie dotychczasowych rozważań trzeba zwrócić uwagę na nietrafność zarzutu skarżącego odnośnie tego, że wskazanie art. 173a ustawy o szkolnictwie wyższym jako podstawy prawnej podjętej uchwały ma charakter jedynie "powołania przepisu technicznego", a terminologia uchwały Rady Miasta posługuje się pojęciami autonomicznymi wobec pojęć używanych przez ustawę o szkolnictwie wyższym. Otóż trzeba zaakcentować, że organy gminy w podjętej uchwale nie mogą wykraczać poza ramy przepisów ustawy, która stanowi podstawę podjęcia uchwały, co oznacza również, że nie mogą tworzyć własnych definicji pojęć użytych w chwale, które zostały zdefiniowane w ustawie jednoznacznie. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej należy z kolei stwierdzić, że powołane przez skarżącego przepisy art. 2, art. 4 i art. 70 Konstytucji RP to normy generalne, dotyczące szeroko pojmowanego prawa do nauki. Treść tych norm wytycza kierunki tworzenia prawa, a także sposób wykładni i stosowania przepisów prawa obowiązującego. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych znajdują natomiast konkretyzację w ustawach zwykłych, niesprzecznych z konstytucją. Oznacza to w okolicznościach niniejszej sprawy, że powyższe przepisy Konstytucji nie stanowią samoistnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Nietrafny jest również zarzut podniesiony przez skarżącego, jakoby zaskarżona decyzja naruszała art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca w ustawie zasadniczej wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa, stąd akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu. Źródłem ustanowienia aktu prawa miejscowego, w tym uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 25 marca 2010 r., musi być upoważnienie ustawowe. W niniejszej sprawie to upoważnienie ustawowe zwarte zostało w art. 173a ustawy o szkolnictwie wyższym. Z mocy art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, których źródła wymienia art. 87. Jedynie w przypadku kolizji z ustawami, umowa międzynarodowa ma pierwszeństwo przed ustawą (art. 91 Konstytucji). Tymczasem żadna z regulacji międzynarodowych (konwencji) przywołanych przez skarżącego w skardze wniesionej do sądu, nie pozostaje w kolizji z ustawą o szkolnictwie wyższym. Nie gwarantują one bowiem przyznania stypendium nawet wybitne zdolnym studentom stacjonarnych szkół wyższych lub doktorantom na podstawie aktu prawa miejscowego. Ustawa wprowadza własne mechanizmy pomocowe zarówno dla studentów, jak i doktorantów, gwarantujące im różne formy świadczeń, które wypłacane są ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów na zasadach określonych przez rektora w uzgodnieniu z uczelnianym organem samorządu doktorantów i uczelnianym organem samorządu studenckiego (budżetu państwa), nie odnosi się zaś do ewentualnej pomocy materialnej przyznawanej z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie dostrzega również naruszenia przez organ przy rozpoznawaniu sprawy, wskazywanych przez skarżącego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przez co postępowanie prowadzące do wydania zaskarżonej decyzji nie było wadliwe. Z tych wszystkich względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).