III SA/Lu 139/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa z [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu postanawia odrzucić skargę. III SA/Lu 139/18 UZASADNIENIE Gmina [...] (dalej jako: "skarżąca") reprezentowana przez Burmistrza [...], złożyła do Zarządu Województwa [...] - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 (dalej jako: "instytucja zarządzająca") wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Odnowa zabytkowego Parku [...] i ul. [...] w N." (dalej jako: "projekt"), złożony w konkursie nr RPLU.07.01.00-IZ.00-06-001/15 w ramach Działania 7.1 Dziedzictwo kulturowe i naturalne – projekty regionalne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. instytucja zarządzająca poinformowała skarżącą, że po przeprowadzeniu oceny merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów wniosek spełnił wymogi, jak również kryteria formalne dostępu oraz kryteria formalne poprawności i uzyskał 65 punktów. Projekt nie został jednak wybrany do dofinansowania z powodu wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach konkursu. W proteście, wniesionym zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm.), powoływanej także jako "ustawa wdrożeniowa", skarżąca podniosła zarzuty - określone jako proceduralne - błędnej interpretacji wskaźnika "Liczba wspartych obiektów w miejscach dziedzictwa naturalnego" oraz błędnej interpretacji kryterium "Efektywność kosztowa wsparcia 1 obiektu w miejscach dziedzictwa naturalnego". Rozstrzygnięciem z [...] lutego 2017 r. instytucja zarządzająca uznała protest skarżącej za zasadny. W wyniku uwzględnienia protestu projekt uzyskał 90 punktów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. instytucja zarządzająca, poinformowała skarżącą, że wprawdzie wniosek o dofinansowanie projektu spełnił wszystkie kryteria wyboru projektów i w drodze procedury odwoławczej poddany został ponownie ocenie merytorycznej, w wyniku której uzyskał 90 punktów, lecz nie został wybrany do dofinansowania, ponieważ alokacja środków przeznaczona na konkurs w została wyczerpana. Rezerwa finansowa przeznaczona na wskazany konkurs zgodnie z Rozdziałem VI., pkt 6.2, pkt. 8 Regulaminu konkursu pozostaje w dyspozycji Zarządu Województwa Lubelskiego do momentu rozstrzygnięcia konkursu i zakończenia procedur odwoławczych w konkursie lub do momentu ogłoszenia kolejnego konkursu w działaniu, jeżeli procedury odwoławcze w konkursie zostały zakończone lub nie były prowadzone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie gmina zaskarżyła informację o rozstrzygnięciu protestu z [...] lutego 2017 r. oraz pismo instytucji zarządzającej z [...] kwietnia 2017 r., wskazując, że obie informacje stanowią w istocie jedno rozstrzygnięcie, przesądzające o nieprzyznaniu skarżącej dofinansowania. Rozstrzygnięciu temu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów ustawy wdrożeniowej: art. 57 przez nieterminowe rozstrzygnięcie protestu, art. 58 ust. 2 pkt 1 przez nieumieszczenie projektu na liście projektów przeznczonych do dofinansowania oraz art. 46 ust. 2 poprzez zaniechanie zwiększenia kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w konkursie pomimo jej wyczerpania że szkoda dla skarżącej z winy organu. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca wezwana została do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie w 2 egzemplarzach trwale połączonej, ponumerowanej i kompletnej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. W wyniku tego wezwania skarżąca przedłożyła część dokumentów. W odpowiedzi na skargę instytucja zarządzająca wniosła - na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej - o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia z powodu niewykonania obowiązku przedłożenia kompletnej dokumentacji, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., z uwagi na jej niedopuszczalność, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, z uwagi na jej merytoryczną bezzasadność. Jednocześnie w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę instytucja zarządzająca skrupulatnie, w postaci tabelarycznej wykazała, jakich dokumentów skarżąca nie złożyła. Postanowieniem z 5 października 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 272/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pozostawił skargę bez rozpatrzenia. WSA w Lublinie stwierdził, że skarżąca wniosła skargę bez zachowania przewidzianych ustawą warunków, gdyż nie dołączyła do niej wymaganej kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Do skargi nie załączono szeregu załączników, które w procedurze konkursowej zostały złożone instytucji zarządzającej. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3925/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ze skierowanego do skarżącej wezwania nie wynikało, jakich dokumentów nie dołączono do skargi, co stanowi niezbędny element jasnego i skutecznego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Tym samym przyznano rację skarżącej, że skierowane do niej wezwanie, jako niewystarczająco precyzyjne, nie może być uznane za wezwanie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Pozostawienie skargi bez rozpatrzenia uznano za przedwczesne, ponieważ zostało dokonane bez uprzedniego prawidłowego wezwania skarżącej do uzupełnienia dokumentacji załączonej do skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, sąd I instancji powinien ocenić, jakich dokumentów skarżąca nie dołączyła do skargi, a także zbadać, czy dokumenty te znajdują się na obecnym etapie postępowania w aktach sprawy. W przypadku uznania, że dokumentacja znajdująca się w dyspozycji sądu jest kompletna, skarga powinna zostać przyjęta do rozpoznania bez wzywania skarżącej do uzupełnienia jej braków, gdyż wzywanie strony do przesłania po raz kolejny dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, stanowiłoby działanie nieracjonalne. W przypadku stwierdzenia braków w dokumentacji należy wezwać skarżącą do jej uzupełnienia, wymieniając dokumenty, których nie dołączono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuję: W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżąca złożyła kompletną dokumentację, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy. Nie zachodzą zatem podstawy do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia z powodu nieprzedłożenia wymaganej dokumentacji. Skarga podlega jednak odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności oraz bezczynność organów w sprawach wymienionych w art. 3 § 2. Zgodnie natomiast z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ustawy wdrożeniowej), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Podkreślić zatem należy, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje od każdego rozstrzygnięcia czy informacji dotyczącej oceny projektu, lecz wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Z powołanego przepisu wynika również w sposób niebudzący wątpliwości, że w przypadku uwzględnienia protestu skarga do sądu nie przysługuje. W niniejszej sprawie protest skarżącej z [...] grudnia 2016 r. został uwzględniony rozstrzygnięciem instytucji zarządzającej z [...] lutego 2017 r. Rozstrzygnięcie to ma brzmienie: "uznaje protest za zasadny". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia instytucja zarządzająca wyjaśniła, że analiza zarzutów podniesionych w treści protestu daje podstawę do zmiany stanowiska wyrażonego w piśmie z [...] grudnia 2016 r., zawierającego informację o wynikach oceny projektu skarżącej i przyznała skarżącej dodatkowo 25 punktów. Łącznie zatem projekt uzyskał 90 punktów. Rozstrzygnięcie protestu z [...] lutego 2017 r. jest niewątpliwie rozstrzygnięciem pozytywnym, uwzględnia podniesione w proteście zarzuty i w konsekwencji przyznaje projektowi dodatkowe punkty. Nie jest to zatem rozstrzygnięcie, na które przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Nie można także zgodzić się z poglądem skarżącej, że rozstrzygnięcie protestu dokonane zostało dwoma pismami: z [...] lutego i [...] kwietnia 2017 r., co uzasadniać miałoby stanowisko skarżącej, że rozstrzygnięcie nie uwzględnia protestu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w skardze do sądu jako przedmiot zaskarżenia wskazała skarżąca oba pisma, następnie w piśmie z [...] lipca 20017 r., złożonym na wezwanie sądu do sprecyzowania, który akt skarży, skarżąca ponownie wskazała oba pisma, a jedynie z ostrożności procesowej wskazała pismo z [...] kwietnia 2017 r., gdyby sąd nie podzielił jej stanowiska. Z sentencji postanowienia sądu z 5 października 2017 r. o pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (k. 81 akt sprawy) oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylającego to postanowienie (k. 115) wynika, że rozpoznawana była skarga na rozstrzygnięcie z [...] lutego 2017 r. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 10 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia z [...] lutego 2017 r., które to rozstrzygnięcie - wbrew jego treści - jest w ocenie skarżącej rozstrzygnięciem negatywnym. Rozstrzygnięcie protestu z [...] lutego 2017 r. jest zgodne z art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ (Dz. U. z 2016 r. poz.217 z późn. zm.) stanowił, że właściwa instytucja, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Z przepisu art. 58 ust. 1 nie wynika, by elementem koniecznym rozstrzygnięcia były także inne postanowienia, w szczególności określone w art. 58 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 58 ust. 2, w przypadku uwzględnienia protestu instytucja rozpatrująca protest może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo umieścić go na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej, informując o tym wnioskodawcę, albo 2) przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Z przepisu tego wynika zatem, że dopiero konsekwencją uwzględnienia protestu mogą być dalsze działania instytucji zarządzającej, zależne przede wszystkim od tego, czy ocena projektu została już zakończona. Niemniej jednak wyjaśnić należy, że w przypadku, gdy ocena projektu została zakończona, istnieje możliwość umieszczenia projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania w wyniku przeprowadzenia procedury odwoławczej. Jest to jednak tylko możliwość, a nie obowiązek organu, ponieważ sam fakt uwzględnienia protestu nie jest równoznaczny z wybraniem danego projektu do dofinansowania. Nie budzi wątpliwości, że w przypadku wcześniejszego wyczerpania środków, projekt nie może być wybrany do dofinansowania, nawet jeżeli zarzuty protestu były uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie ocena projektu została zakończona w grudniu 2016 r. i już wówczas projekt nie został wybrany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie środków przeznaczonych na dofinansowanie w tym konkursie. Zarówno treść rozstrzygnięcia protestu, jak i brzmienie przepisu art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że rozstrzygnięcie protestu z [...] lutego 2017 r. jest pełne, zawiera wszystkie elementy obligatoryjne i jest rozstrzygnięciem uwzgledniającym protest, a więc skarga do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nie przysługuje. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że skarżąca nie wniosła na to rozstrzygnięcie skargi do sądu w terminie wskazanym w art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, co wskazywałoby, że zdawała sobie sprawę z niedopuszczalności skargi. Z akt sprawy wynika natomiast, że po otrzymaniu rozstrzygnięcia protestu w dniu [...] lutego 2017 r. skarżąca dwukrotnie, pismami z [...] marca i z [...] kwietnia 2017 r., zwracała się do Marszałka Województwa [...] z zapytaniem, kiedy - w związku z uwzględnieniem protestu - nastąpi podpisanie umowy. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. instytucja zarządzająca poinformowała skarżącą, że wniosek spełnił wszystkie kryteria wyboru projektów i w drodze procedury odwoławczej poddany został ponownej ocenie merytorycznej, w wyniku której uzyskał 90 pkt, lecz nie został wybrany do dofinansowania, ponieważ wyczerpane zostały środki przeznaczone na konkurs. Informacji tej nie można uznać za rozstrzygnięcie protestu. Pismo z [...] kwietnia 2017 r. nie zawiera żadnych elementów rozstrzygnięcia protestu i nie zostało też wystosowane w związku z wniesieniem protestu. Należy przypomnieć, że protest wniesiony został [...] grudnia 2016 r. i został rozpoznany [...] lutego 2017 r. Rozstrzygnięcie protestu zakończyło etap procedury odwoławczej. Pismo z [...] kwietnia 2017 r. nie może być zatem traktowane jako nieuwzględnienie protestu. Nie ma również żadnych podstaw do twierdzenia, że pismo z [...] kwietnia 2017 r. stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia protestu z [...] lutego 2017 r. i powinno być w związku z tym traktowane łącznie z tym rozstrzygnięciem. Informacji zawartej w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. nie można także uznać za negatywną ponowną ocenę projektu w rozumieniu art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy. Ocena, o której mowa w tym przepisie dokonywana jest przez instytucję organizującą i przeprowadzającą konkurs, wskazaną w art. 39 ust. 1, na skutek uwzględnienia protestu przez instytucję, o której mowa w art. 55 (instytucję zarządzającą lub pośredniczącą) i przekazania sprawy w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny. Sytuacja taka nie zachodziła w sprawie niniejszej. Tym bardziej informacji z [...] kwietnia 2017 r. nie można uznać za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Pismo instytucji zarządzającej z [...] kwietnia 2017 r. wystosowane zostało już po zakończeniu etapu procedury odwoławczej i nie stanowi oceny projektu w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Zgodnie z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Taka właśnie ocena dokonana została w przypadku projektu skarżącej, o czym skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Od tej oceny skarżąca wniosła protest, który został rozpoznany, co zakończyło etap procedury odwoławczej. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie projektu do dofinansowania, okoliczność ta nie może stanowić wyłącznej przesłanki wniesienia protestu. Zauważyć należy, że protest skarżącej w ogóle nie odnosi się do kwestii wyczerpania środków. W świetle powyższego nie sposób także podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej zaprezentowanego na rozprawie w dniu [...] maja 2018 r., że rozstrzygnięcie z [...] lutego 2017 r. jest rozstrzygnięciem negatywnym, ponieważ trzeba uwzględnić jego skutki. Przepisy ustawy jasno i wyczerpująco określają dopuszczalność zaskarżania do sądu informacji instytucji zarządzającej. Nie jest więc możliwa interpretacja rozszerzająca tych przepisów, w szczególności za nieuzasadniony uznać należy pogląd, że skarga do sądu przysługuje na każdą negatywną ocenę projektu, a taką oceną miałoby być w każdym przypadku nieprzyznanie projektowi dofinansowania. Pogląd taki nie znajduje żadnego uzasadnienia w obecnie obowiązującym stanie prawnym, aczkolwiek jest przez niektórych autorów komentarzy nadal wyrażany. Nie jest zatem także uzasadnione powoływanie się na orzeczenia sądów administracyjnych wydane na gruncie poprzednio obowiązujące ustawy o zasadach realizacji polityki rozwoju. Podsumowując stwierdzić należy, że na rozstrzygnięcie protestu z [...] lutego 2017 r. skarga do sądu nie przysługuje, a w konsekwencji skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wyjaśniono szczegółowo wyżej, skarga nie przysługuje także na informację z [...] kwietnia 2017 r., a ponadto informacja ta nie uzupełnia, ani zmienia charakteru rozstrzygnięcia protestu z [...] lutego 2017 r., w szczególności nie pozwala na uznanie tego rozstrzygnięcia za podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność, jednakże należy zwrócić uwagę, że nie została ona wniesiona w wymaganym terminie. Nawet zatem gdyby podzielić stanowisko skarżącej o dopuszczalności zaskarżenia rozstrzygnięcia protestu z [...] lutego 2017 r., skarga nie mogłaby być rozpatrzona przez sąd, bowiem zgodnie z art. 61 ust. 6 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, czyli po upływie 14 dni od dnia otrzymania informacji o wyniku rozpatrzenia protestu powoduje pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Także zaskarżenie pisma z [...] kwietnia 2017 r., gdyby i w tym przypadku przyjąć dopuszczalność skargi, dokonane byłoby po terminie. Pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca otrzymała [...] maja 2017 r., natomiast skarga do sądu wniesiona została [...] lipca 2017 r. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.