II GSK 3925/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 272/17 w zakresie pozostawienia bez rozpoznania skargi Gminy N. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 5 października 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 272/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pozostawił bez rozpatrzenia Gminy N. (dalej: skarżąca) na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie dofinansowania projektu, a także zwrócił Gminie N. uiszczony wpis od skargi. Sąd I instancji stwierdził, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 18 lipca 2017 r. skarżąca wezwana została do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie trwale połączonej, ponumerowanej i kompletnej dokumentacji w 2 egzemplarzach, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa). W wyniku tego wezwania skarżąca przedłożyła: uproszczoną wizualizację wniosku o dofinansowanie z [...] stycznia 2016 r.; uproszczoną wizualizację formularza studium wykonalności – część opisowa z [...] stycznia 2016 r.; informację o wyniku oceny z [...] grudnia 2016 r. (bez załączników, to jest bez kart oceny merytorycznej wniosku); protest z [...] grudnia 2016 r.; rozstrzygnięcie protestu z [...] lutego 2017 r. (znak: [...]); pismo IOK z [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]); pismo IOK z [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]); pisma Burmistrza N. z: [...] marca 2017 r. (znak: [...]), [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]) i [...] maja 2017 r. (znak: [...]). WSA w Lublinie stwierdził, że Gmina wniosła skargę bez zachowania przewidzianych ustawą warunków, gdyż nie dołączyła do niej wymaganej kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Do skargi nie załączono szeregu załączników, jakie w procedurze konkursowej zostały złożone Instytucji Zarządzającej, która szczegółowo wymieniła je w tabeli zamieszczonej w odpowiedzi na skargę. Nie chodzi tu przy tym o niedopatrzenie lub omyłkę, polegające na niezłożeniu jednego tylko spośród licznych dokumentów, ale na braku przedłożenia wraz ze skargą przeważającej części istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załączników do wniosku o dofinansowanie projektu. Zdaniem Sądu skarżąca niewadliwie została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie dwóch egzemplarzy trwale połączonej kompletnej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, w oryginale lub w postaci kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem lub radcą prawnym – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Żądanie to wynika z przewidzianych w ustawie wdrożeniowej restrykcyjnych odrębności proceduralnych w stosunku do reguł ogólnych wynikających z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca przedłożyła jedynie dokumentację szczątkową, w postaci uproszczonej wizualizacji wniosku o dofinansowanie z [...] stycznia 2016 r., uproszczonej wizualizacji formularza studium wykonalności – część opisowa z dnia [...] stycznia 2016 r., informacje o wyniku oceny z [...] grudnia 2016 r. (bez załączników, tj. bez kart oceny merytorycznej wniosku), protest z dnia [...] grudnia 2016 r., rozstrzygnięcie protestu z dnia [...] lutego 2017 r., pismo IOK z dnia [...] kwietnia 2017 r., pismo IOK z [...] czerwca 2017 r. oraz pisma Burmistrza N. z [...] marca 2017 r., [...] kwietnia 2017 r. i [...] maja 2017 r. Nie została zaś w ogóle przedłożona przeważająca część załączników do wniosku o dofinansowanie, szczegółowo wymieniona przez Instytucję Zarządzającą w odpowiedzi na skargę, co czyni ją skargą pozostającą z istotnymi brakami formalnymi. Zdaniem WSA brak kompletu dokumentów określonych w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej uniemożliwił rozważenie konieczności merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. Obligowało to do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 2 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 7 ustawy wdrożeniowej poprzez wydanie postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpatrzenia bez wcześniejszego wezwania skarżącej do uzupełnienia dokumentacji, tj. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania. W ocenie Gminy wezwanie z [...] lipca 2017 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi nie stanowiło wezwania do uzupełnienia dokumentacji, ale wezwanie do złożenia dokumentacji w odpowiedniej formie (w oryginale lub odpowiednio uwierzytelnionej kopii). Świadczy o tym treść wezwania, a także czas jego sporządzenia, w którym nie została złożona jeszcze odpowiedź na skargę, a więc Sąd nie miał jeszcze wiedzy, że załączona do skargi dokumentacja jest niekompletna. Pismem z [...] listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów sporządzenia kompletnej dokumentacji zgodnie z załączoną fakturą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo pozostawił bez rozpoznania skargę Gminy N. z uwagi na niedołączenie do tego pisma kompletnej dokumentacji. Wobec tak zarysowanego problemu w sprawie, należy stwierdzić, że jak wynika z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu (...) wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. do tego pisma skarżący powinien dołączyć kompletną dokumentację, która obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 - wraz z ewentualnymi załącznikami (art. 61 ust. 2-3 ustawy wdrożeniowej). Jeżeli strona wniesie skargę bez kompletnej dokumentacji, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia (art. 61 ust. 7 ustawy wdrożeniowej). W rozpoznawanej sprawie WSA w Lublinie zarządzeniem z 18 lipca 2017 r. zwrócił skarżącej załączoną do skargi dokumentację i wezwał ją do usunięcia braków formalnych skargi przez złożenie "ponumerowanej dokumentacji (2 kompletów), o jakiej mowa w art. 61 ust. 3" ustawy wdrożeniowe – w oryginale lub w postaci kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem lub radcą prawnym. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej, które wyznaczają rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., należało zbadać, czy Sąd I instancji w sposób precyzyjny wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji dołączonej do skargi. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712; dalej u.z.p.p.r.) skuteczność wniesienia skargi również jest uzależniona od tego, czy strona złożyła do Sądu kompletną dokumentację. Również jednakowo rozumiane są dokumenty, które składają się na kompletną dokumentację dołączoną do skargi (por. art. 30c ust. 2 i 2a u.z.p.p.r.). Wobec tego w celu dokonania prawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej należy prześledzić ewolucję poglądów NSA o kompletności skargi określonej w u.z.p.p.r. Początkowo art. 30c u.z.p.p.r. nie przewidywał możliwości wezwania do uzupełnienia braków skargi w zakresie kompletności załączonych do niej dokumentów. Skarga, do której nie została dołączona kompletna dokumentacja była więc pozostawiana bez rozpatrzenia. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2012 r., sygn. akt SK 8/12, do art. 30c u.z.p.p.r. został dodany ust. 6, zgodnie z którym: w przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji lub bez uiszczenia wpisu stałego sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Oznacza to, że wraz z dodaniem ust. 6 do ww. przepisu obligatoryjnie sąd powinien wezwać wnoszącego skargę do uzupełnienia braków dokumentacji. Na kanwie tak ukształtowanego przepisu NSA uznał, że wezwanie strony do uzupełnienia braków w zakresie kompletności dokumentacji załączonej do skargi wymaga tego, żeby wezwanie to było precyzyjne. Innymi słowy konieczne jest określenie, jakiego dokumentu strona nie załączyła (por. np. postanowienia NSA: z 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1367/13, z 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1001/14). Zdaniem NSA, powyższy pogląd zachowuje aktualność na gruncie ustawy wdrożeniowej. Przepisy dotyczące kompletności dokumentacji dołączonej do skargi są bowiem zbieżne na gruncie ustawy wdrożeniowej i u.z.p.p.r., a także jednakowe są skutki wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skierowanego do skarżącej wezwania nie wynikało, jakich dokumentów nie dołączono do skargi, co stanowi niezbędny element jasnego i skutecznego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Tym samym rację ma Gmina, że skierowane do niej wezwanie, jako niewystarczająco precyzyjne, nie może być uznane za wezwanie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Powyższe oznacza, że pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest co najmniej przedwczesne, ponieważ zostało dokonane bez uprzedniego prawidłowego wezwania Gminy do uzupełnienia dokumentacji załączonej do skargi. Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Lublinie oceni, jakich dokumentów skarżąca nie dołączyła do skargi, a także zbada, czy dokumenty te znajdują się na obecnym etapie postępowania w aktach sprawy i jeśli uzna, że dokumentacja znajdująca się obecnie w dyspozycji Sądu jest kompletna, przyjmie skargę do rozpoznania bez wzywania skarżącej do uzupełnienia braków skargi, gdyż wzywanie strony do przesłania po raz kolejny dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, stanowiłoby działanie nieracjonalne. W przypadku zaś stwierdzenia braków w dokumentacji Sąd I instancji wezwie Gminę do jej uzupełnienia, wymieniając dokumenty, których nie dołączono. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, ponieważ nie ma ku temu podstawy. Stosownie do art. 203 i 204 p.p.s.a. sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Skoro więc NSA rozpoznawał skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji, nie mógł orzec o kosztach postępowania kasacyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07). Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ani z przepisów ustawy wdrożeniowej ani z p.p.s.a. nie wynika podstawa prawna do zwrotu kosztów sporządzenia kopii kompletnej dokumentacji sprawy. Przesłanie takiej dokumentacji jest bowiem obowiązkiem strony wnoszącej skargę i skargę kasacyjną (art. 61 ust. 2 i art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), a więc koszty powielenia dokumentacji i przesłania jej do WSA nie mogą być przeniesione na drugą stronę postępowania.