III SA/Lu 14/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i w związku z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez H. G. od uchwały Rady Miejskiej w Rykach z dnia 29 września 2021 r., Nr LII/324/2021 w sprawie skargi na działalność Burmistrza Ryk, Prezesa i pracownika Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Rykach. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w piśmie z dnia 8 października 2021 r. H. G. odwołała się od uchwały Rady Miejskiej w Rykach stanowiącej wypowiedź w przedmiocie skargi na działalność Burmistrza ć Burmistrza Ryk, Prezesa Zarządu i pracownika Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Rykach Sp. z o.o. w przedmiocie zarządu Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w R. i organizacji ruchu na osiedlu K. W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazało, że zażalenie to instytucja procesowa umożliwiająca uprawnionym podmiotom zaskarżanie postanowienia wydanego w toku postępowania administracyjnego. W myśl art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, "Samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zaskarżeniu w drodze zażalenia podlegają jedynie akty administracyjne, które noszą cechy postanowienia. Zażalenie od uchwały podjętej przez radę gminy do samorządowego kolegium odwoławczego jest niedopuszczalne gdyż sprawa skargi, którą rozstrzygnęła ta uchwała, nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej należącą do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia na uchwałę rady gminy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie strona skarżąca podała, że nie zgadza się z uchwałą Rady Miejskiej w Rykach z dnia 29 września 2021 r., Nr LII/324/2021. Wskazała, że nie wyjaśniono jej kwestii zapewnienia ochrony norm bezpieczeństwa przeciwpożarowego w postaci kontroli nad czyszczeniem i przeglądem przewodów kominowych, a także sprawy organizacji ruchu drogowego na terenie osiedla mieszkaniowego która leży w kompetencji organów gminy. Podniosła, że jest osobą niepełnosprawną i zwracała się w szeregu pism i petycji, że występuje problem niewłaściwej odległości miejsc parkingowych od schodów, przez co nie jest w stanie swobodnie przejść bez narażania się każdorazowo na upadek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniu postanowienia. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2022 r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów i ustanowienie radcy prawnego. W dniu 9 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej złożył pismo procesowe w którym popierał skargę sformułowaną przez skarżącą z dnia 15 grudnia 2021 r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2021 r., oraz domagał się: 1) zobowiązania w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559) organu gminy w postaci Rady Miejskiej do podjęcia czynności nakazanych prawem w postaci podjęcia kontroli położenia miejsc postojowych i parkingowych przy ul. [...] w R. w zakresie odległości miejsc parkingowych od chodników celem zapewnienia przejścia chodnikiem mieszkańcom okolicznych budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...] w R.; 2) zobowiązania w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym gminnej jednostki organizacyjnej - Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R. do podjęcia działań mających na celu przeprowadzenie okresowych czyszczeń przewodów kominowych w budynku nr [...] przy ul. [...] w R. oraz ponowne wykonanie kontroli drożności tychże przewodów. W uzasadnieniu sprecyzowanej skargi zawarł dodatkowo stwierdzenie, że przedmiotową skargę należy potraktować jako skargę na uchwałę organu samorządu gminy na podstawie przepisu art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Na podstawie art. 57 § 3 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zarządził rozdzielenie wniesionych w jednym piśmie skarg na trzy odrębne skargi (k 116 akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz.329 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie stanowił art. 134 k.p.a. (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." który - odczytywany w związku z art. 144 k.p.a. - upoważnia organ drugiej instancji do stwierdzania w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zauważyć należy, iż organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w zażaleniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia uznało, że zażalenie H. G. jest niedopuszczalne. Wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) albo przepis szczególny (jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis). Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego, które - w odróżnieniu od decyzji administracyjnej - w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie i kwestii proceduralnych wynikłych w jego toku i wydawane jest tylko wówczas, gdy tak stanowi wyraźny przepis Kodeksu lub przepis szczególny (art. 123 § 2 k.p.a.). W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada zatem, czy czynność organu administracji publicznej, od której został wniesiony środek zaskarżenia, jest postanowieniem na które służy zażalenie a także czy jest organem właściwym do rozpatrzenia tego zażalenia. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii postanowienia następuje tylko wówczas, gdy postanowienie takie nie rozstrzyga w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania), a zatem nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. Postanowienia rozstrzygają jednakże o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania i w tym sensie różnią się od decyzji administracyjnych, które rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części. Postanowienie, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, która niezależnie od treści zawartego w niej rozstrzygnięcia kończy sprawę w danej instancji, z reguły nie powoduje zakończenia postępowania przed organem pierwszej lub drugiej instancji. (zob. komentarz do art. 104; A. Wróbel w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, publikowano: LEX/el. 2022) W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła zażalenie na uchwałę Rady Miejskiej w Rykach z dnia 29 września 2021 r., Nr LII/324/2021 w sprawie skargi na działalność Burmistrza Ryk, Prezesa i pracownika Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Rykach. W ocenie Sądu uchwała ta nie jest ani decyzją administracyjną, ani postanowieniem od której przysługuje zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze było więc zobowiązane do podjęcia czynności postępowania wstępnego oraz do zakończenia tego postępowania, w związku z wynikiem negatywnym, w formie postanowienia, wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, nie jest aktem organu administracji publicznej władczo i jednostronnie rozstrzygającym o prawach skarżącej, ani aktem orzekającym o prawach i obowiązkach procesowych strony , a zatem nie jest decyzją administracyjną i nie jest postanowieniem. Zauważyć należy, że skarga H. G. na działalność Burmistrza Miasta Ryk, Prezesa i pracownika Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Rykach została potraktowana przez Radę Miejską w Rykach jako skarga w rozumieniu art. 227 k.p.a. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Stosownie do treści art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy. Rada Miasta Ryk, na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. rozpoznała skargę H. G. na działalność Burmistrza Ryk i podjęła w dniu 29 września 2021 r. r. uchwałę Nr LII/324/2021, uznając skargę za bezzasadną. Zgodnie zaś z art. 231 § 1 k.p.a., jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ, Rada uznała się za niewłaściwą do rozpatrzenia skargi na działalność Pana T. P. - Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Rykach spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz Pani J. K. - pracownika Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Rykach spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w przedmiocie wykonywania obowiązków związanych z zarządem Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości przy ulicy [...] w R.. Zobowiązała jednocześnie Przewodniczącego Rady Miejskiej w Rykach do przekazania Radzie Nadzorczej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Rykach spółka z ograniczoną odpowiedzialnością skargi na działalność wyżej wskazanych osób w przedmiocie wykonywania obowiązków związanych z zarządem Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości przy ulicy [...] w R.. A zatem uchwała Rady Miejskiej w Rykach podjęta została w wyniku rozpoznania skargi w trybie działu VIII k.p.a. (postępowanie w sprawie skarg i wniosków). Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie powołując się na treść art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych stwierdziło, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na tego rodzaju uchwałę Nr LII/324/2021 Rady Miejskiej w Rykach z dnia 29 września 2021 r. W kwestii dopuszczalności skargi w sprawach dotyczących postępowania skargowego wypowie się Sąd w sprawach wydzielonych do odrębnego postępowania i po doręczeniu właściwym organom odpisu pisma pełnomocnika skarżącej z dnia9 maja 2022 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.