III SA/Lu 151/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o braku podstaw do stwierdzenia u T. K. choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ), właściwym do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych. Na terenie województwa jednostka orzeczniczą pierwszego stopnia dla niezakaźnych chorób zawodowych jest Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy . Natomiast jednostkami orzeczniczymi drugiego stopnia są przychodnie, oddziały i kliniki chorób zawodowych jednostek badawczo rozwojowych w dziedzinie medycyny pracy, to jest Instytut Medycyny Pracy w Łodzi lub Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu. Wszyscy pozostali lekarze, lekarze specjaliści, lekarze posiadający stopnie naukowe, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, mogą zgłaszać podejrzenie choroby zawodowej. T. K. pracował na stanowisku stolarza. W czasie zatrudnienia potwierdzono u niego znaczne narażenie na obciążenie kończyn górnych. Jednak Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy nie rozpoznał – na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich i po uwzględnieniu badań lekarskich i specjalistycznych wykonanych w zakładach opieki zdrowotnej, w których skarżący był badany bądź leczony, kart informacyjnych z leczenia szpitalnego i sanatoryjnego - choroby zawodowej układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy. W wydanym orzeczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] podano, że "obserwacja w kierunku przewlekłych chorób układu ruchu wywołanych sposobem wykonywania pracy – negatywna". Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (upoważniony na mocy § 5 ust.3 pkt 1 w/w rozporządzenia do wykonywania ponownych badań lekarskich u pracownika, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego z jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia) nie rozpoznał również choroby zawodowej. Z orzeczenia z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] wydanego przez w/w Instytut wynika, że "brak podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy". W tej sytuacji organ I instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u T. K. choroby zawodowej. Organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy (decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r.). Decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 304/08. Organ odwoławczy realizując wskazania Sądu wystąpił do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego przez lekarza, który wydał orzeczenie z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...]. Z orzeczenia uzupełniającego wydanego przez A. M. wynika, że : - wyniki badań usg obu barków z dnia [...] kwietnia 2006 r. uwzględniono przy wydawaniu orzeczenia z dnia [...] maja 2007 r.; - pozostałe dokumenty "wyniki badań usg obu barków z dnia [...] marca 2008 r., skierowanie na fizjoterapię z dnia [...] października 2007 r., zaświadczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2007 r. oraz historia choroby z poradni Neurologicznej SPSK Nr [...] obejmująca wpisy od [...] października 2006 r. do [...] listopada 2007 r. nie były uwzględnione w w/w orzeczeniu lekarskim ponieważ dokumenty te zostały wydane po dacie orzeczenia to jest po dniu [...] maja 2007 r. Zdaniem orzekającej lek. med. A. M. dokumenty powyższe nie dają podstaw do zmiany treści orzeczenia lekarskiego Nr [...] z dnia [...] maja 2007. W tej sytuacji, a w szczególności mając na uwadze: - zgodne orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środkowego oraz treść orzeczenia uzupełniającego lek. med. A. M. (uzyskanego zgodnie ze wskazaniem WSA), która wydała orzeczenie lekarskie Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u T. K.choroby zawodowej; - przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia stanowiący, że właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa w § 6 ust. 1 oraz oceny narażenia zawodowego pracownika stwierdzić należy, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. o braku podstaw do stwierdzenia u T. K. choroby zawodowej jest prawidłowa pod względem merytorycznym i opiera się na właściwych podstawach prawnych. W skardze sądowej na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego T. K. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego : – art. 7 i art. 12 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, naruszającej słuszny interes skarżącego oraz przedłużanie postępowania administracyjnego przy ciągłym uniemożliwianiu skarżącemu udziału w postępowaniu oraz pobieżnej analizie materiału dowodowego; - art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niezastosowanie się do wytycznych zwartych w wyroku Sądu z dnia 23 września 2008 r. w zakresie analizy dokumentacji lekarskiej załączonej do akt sprawy przez skarżącego; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani w części i poprzestanie na wywołaniu dodatkowego orzeczenia uzupełniającego z całkowitym pominięciem stanu faktycznego sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego to jest § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na nie podjęciu przez organ dodatkowych czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego. We wnioskach skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność stwierdzenia przewlekłego zapalenia okołostawowego barków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Argumentował, że do skargi dołączone zostały nowe dowody, które przesłano do WOMP z wnioskiem o wydanie ponownego orzeczenia uzupełniającego. Z tego orzeczenia (k. 63 akt adm.) wynika brak podstaw do zmiany orzeczenia lekarskiego pierwotnego z dnia [...] maja 2007 r. (k. 18 akt adm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest usprawiedliwiona z następujących powodów. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. Mianowicie po wniesieniu skargi sądowej ( w dniu [...] lutego 2009 r.) wystąpił na piśmie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o wydanie ponownego lekarskiego orzeczenia uzupełniającego i takie uzyskał. W orzeczeniu z dnia [...] marca 2009 r. (k. 63 akt. adm.) lekarz stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany treści orzeczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] wraz z orzeczeniem uzupełniającym wydanym w dniu [...] listopada 2008 r. Organ odwoławczy dysponował już orzeczeniem z dnia[...] listopada 2008 r. (k. 58 akt adm.) odnoszącym się do orzeczenia z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej (k. 18 akt. adm.). W tym miejscu należy stwierdzić, że organ administracji nie może prowadzić postępowania dowodowego po wydaniu przez siebie decyzji. Jest nią bowiem związany, co wynika wprost z treści art. 110 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Poza tym zaskarżona decyzja organu odwoławczego była decyzją ostateczną i zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., nie służyło od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Takiego postępowania organu odwoławczego nie usprawiedliwia okoliczność, że skarżący dołączył do skargi nową dokumentację medyczną (historię choroby z Poradni Urazowo – Ortopedycznej SP ZOZ z wpisami z dnia [...] i [...] lipca 2008 r., [...] września 2008 r. i [...] października 2008 r., wyniki badania MR barku prawego i lewego z października 2008 r.). Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym także z innego powodu. Rzeczą organu odwoławczego było przy ponownym orzekaniu - w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 304/08 uchylającym decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej - wystąpić do lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie o uzupełnienie tego orzeczenia bądź zwrócić się do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację Organ odwoławczy wystąpił w piśmie z dnia [...] października 2008 r. do lekarza o uzupełnienie orzeczenia i takie uzyskał. W dniu [...] listopada 2008 r. lekarz wydał orzeczenie uzupełniające i stwierdził w nim, że ponowna analiza całości posiadanej przez Poradnię Chorób Zawodowych (PChZ) dokumentacji oraz dołączonych przy piśmie organu odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] kserokopii zaświadczeń lekarskich, wyników badań (w tym badanie usg) nie dają podstawy do zmiany treści orzeczenia z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...]. Organ odwoławczy powinien był w tej sytuacji we własnym zakresie ocenić, czy orzeczenie to jest rzeczowe i przekonywająco uzasadnione (problem ten Sąd sygnalizował w wyroku z dnia 23 września 2008r.), a następnie wydać decyzję, mając na uwadze, że jej uzasadnienie spełniać ma wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ten przepis określa po pierwsze, niezbędne elementy składające się na uzasadnienie faktyczne decyzji, a należą do nich w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a po drugie, oznacza w powiązaniu z treścią art. 80 k.p.a., że organ miał obowiązek ocenić całokształt materiału dowodowego, w tym dokumentację medyczną przedłożoną przez skarżącego oraz orzeczenie uzupełniające z dnia [...] listopada 2008 r. Orzeczenie to wskazuje, że pierwotne orzeczenie z dnia [...] maja 2007 r. uwzględniało wynik badania usg obu barków z dnia [...] kwietnia 2006 r.; pozostałe zaś dokumenty medyczne w tym wynik badania usg barków z dnia [...] marca 2008 r., skierowanie na fizjoterapię z dnia [...] października 2007 r., zaświadczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2007 r. oraz historia choroby z Poradni Neurologicznej SPSK obejmująca wpisy od [...] października 2006 r. do [...] listopada 2007 r. nie były wówczas brane pod uwagę, gdyż tego rodzaju dokumentacja została wydana po dacie orzeczenia pierwotnego, przy czym – zdaniem lekarza - ponowna analiza całości dokumentów posiadanych przez Poradnię Chorób Zawodowych oraz nadesłanych przez organ odwoławczy nie daje podstawy do zmiany treści orzeczenia wydanego w dniu [...] maja 2007 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie mogło w tej sytuacji ograniczać się do stwierdzenia, że wobec zgodnych orzeczeń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środkowego oraz treści orzeczenia uzupełniającego lek. med. A.M. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest prawidłowa pod względem merytorycznym i opiera się na właściwych podstawach prawnych. Stosownie do § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia, właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika. Organ odwoławczy nie odniósł się, ani do szczegółowych danych zawartych w orzeczeniach lekarskich, ani do danych wynikających z wyników badań przedstawionych przez skarżącego, jak też do spostrzeżeń i wniosków zamieszczonych w karcie oceny narażenia zawodowego. W tych okolicznościach skarżący zasadnie zarzuca pobieżną analizę materiału dowodowego i słusznie podnosi, że doszło w ten sposób do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Jak wyżej wykazano zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia. Przy ponownym orzekaniu i rozpoznawaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ odwoławczy będzie miał na uwadze, że orzeczenia lekarskie w sprawach chorób zawodowych mają walor opinii biegłego. Opinia w tej sprawie jest dowodem, o którym mowa w 84 § 1 k.p.a., podlegającym ocenie organu stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. . Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśni i odniesie się do ustaleń wynikających orzeczeń lekarskich (orzeczenia z dnia [...] maja 2007 r. wraz z jego uzupełnieniem z dnia [...] listopada 2008 r. oraz orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia [...] marca 2008 r.) oraz z figurującej w aktach sprawy dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącego. W orzecznictwie sądowym dotyczącym problematyki chorób zawodowych akcentuje się, że opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania tych chorób powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów, zwłaszcza gdy wynikają z nich odmienne oceny ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1221/04 - publ. LEX Nr 194428). Organ odwoławczy ustosunkuje się również do wyjaśnień skarżącego, który twierdził, że jego problemy zdrowotne mają charakter choroby zawodowej, powstałej w związku z wieloletnim wykonywaniem zawodu stolarza i powoływał się w odwołaniu od decyzji organu I instancji na fakt, że pięciu niezależnych specjalistów rozpoznało u niego przewlekłe okołostawowe zapalenie barków z zerwaniem ścięgna nadgrzbietowego, jak też do przedstawionych przez skarżącego wyników badań wskazujących na istnienie choroby kręgosłupa, stawów (barkowych, biodrowych i kolanowych). Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze, że zasada swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., wymaga oceny dowodów zebranych przez organ, a także tych przedstawionych przez stronę. Ocena organu będzie oparta o analizę całokształtu materiału dowodowego, a nie tylko poszczególnych dowodów, wybiórczo wybranych przez organ, przy czym organ może odmówić wiarygodności określonym dowodom, co poprzedzone być powinno wszechstronnym ich rozpatrzeniem. Niezbędne będą także wyjaśnienia przyczyn takiej, a nie innej oceny dowodów ze wskazaniem toku rozumowania i przesłanek prowadzących organ do wniosków wynikających z takiej oceny, która nie może pomijać oczywiście zasad i reguł logiki. Motywy zaś leżące u podstaw decyzji organu powinny być jasno i czytelnie określone. Na marginesie powyższych rozważań trzeba wyjaśnić, w związku ze zgłoszonym wnioskiem dotyczącym przeprowadzenia dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność stwierdzenia przewlekłego zapalenia okołostawowego barków, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Jego prawidłowe przeprowadzenie należy do organu administracyjnego i sądowa kontrola legalności decyzji nie może w tym zakresie wyręczać tego organu. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania uzasadniał przepis art. 200 w/w ustawy.