III SA/Lu 154/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010r. sprawy ze skargi "C." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie uzgodnienia w zakresie uzyskania koncesji na wydobywanie torfu oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika "C." Spółka z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Wójta Gminy U. z dnia [...] grudnia 2009 r. negatywnie opiniujące wniosek Starostwa Powiatowego we W. w sprawie uzgodnienia w zakresie uzyskania przez C. koncesji na wydobywanie torfu ze złoża "W. - pole B" zlokalizowanego na części działki nr 529, będącego częścią złoża "W." zlokalizowanego w miejscowości W., gmina U., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005, Nr 228, poz. 1947, ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte przez Wójta Gminy U. w trybie art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego. W uzasadnieniu wskazano, że dla przedmiotowego terenu obecnie nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, wcześniejszy wygasł z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2002 r. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy U. teren, na którym planowana jest kopalnia torfu oznaczony jest symbolem "Rz" i przeznaczony jest pod łąki i pastwiska /użytki zielone/. Ponadto wójt poinformował, że C. nie prowadzi działalności rolniczej na terenie gm. U.. W oparciu o ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, prowadzenie działalności gospodarczej na terenach rolnych wymaga wcześniejszej zmiany przeznaczenia gruntów - wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W przypadku przedmiotowej nieruchomości rolnej jest to sprzeczne z zapisem w studium, który brzmi: "postuluje się wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególną rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych np. torfowiska, obszary bagienne". Dodatkowo wójt zarzucił projektowi koncesji brak regulacji dot. możliwości transportu torfu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, jeżeli przemawia za tym szczególnie ważny interes społeczny, związany zwłaszcza z ochroną środowiska, udzielenie koncesji może być uzależnione od ustanowienia zabezpieczenia roszczeń, mogących powstać wskutek wykonania działalności objętej koncesją - taki zapis nie znalazł się w koncesji. Wójt poinformował też, że uzyskanie koncesji na wydobycie torfu nie wiąże się z budową stawu rybnego tym bardziej, że pozwolenie wodno-prawne na wykonanie stawu rybnego wygasło w dniu 1 października 2007 r., natomiast z akt postępowania wynika, że na obszarze tym znajduje się zbiornik wodny wykonany w ramach budowy stawu rybnego a wydobyty z niego torf w niewielkiej ilości zdeponowany jest na terenie złoża, zaś znaczna jego część została zdeponowana wzdłuż rowów melioracyjnych. Na powyższe postanowienie spółka C. złożyła zażalenie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucono postanowieniu, że wnioskodawca spełnił przesłanki do dokonania uzgodnienia, natomiast w postanowieniu oparto się na przesłankach nie wskazanych w art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego. W uzasadnieniu zażalenia między innymi podano, że brak w uzasadnieniu ustaleń zawartych w części graficznej studium, a odwołanie się do części werbalnej, zdaniem strony skarżącej jest tylko wyrwanym z kontekstu fragmentem ustaleń. Przywołany ze studium cytat wskazuje, że jego podstawą jest zapis o charakterze postulatywnym, życzeniowym, nie jest wiadomym czy zakaz obejmuje wszystkie takie tereny, czy też tylko niektóre, a jeśli tak, to które i czy wśród nich znajduje się nieruchomość skarżącej spółki. Ponadto strona wskazała na wątpliwość co do istnienia sprzecznego charakteru tego zapisu z planowaną działalnością, bowiem wykorzystywanie przedmiotowych nieruchomości na urządzenie stawu mieści się w ustawowym znaczeniu działalności rolniczej. Strona skarżąca odniosła się też do art. 17 ust. 1 ustawy stwierdzając, że pojęcie szczególnie ważnego interesu państwa lub społecznego jest ocenne i trudne do skonkretyzowania. To organ koncesyjny powinien wskazać, na czym ma polegać taki interes i jakich roszczeń dotyczyć. Końcowo strona skarżąca wyjaśniła, że torf został wywieziony z działki nr 529 w celu uniknięcia osiadania kopaliny, w celu zapobieżenia ubytkom. Torf został zdeponowany wzdłuż rowów melioracyjnych w celu zapewnienia produkcji rolnej na łąkach zlokalizowanych na wskazanych działkach. Potwierdzeniem powyższego było opracowanie pt. "Weryfikacja opisu pomiarów złoża torfu w m. W." sporządzone przez geologa J. S. Pismem z dnia 23 grudnia 2009 r. Wójt Gminy U. ustosunkował się do zarzutów zawartych w zażaleniu informując, że zapisy studium wyznaczają dostateczną i wystarczającą przesłankę do wydania opinii. Zapisy są jednoznaczne, wyznaczają co prawda w sposób pojęciowo dość szeroki kierunki i warunki zagospodarowania gminy, jednak nie na tyle ogólny i szeroki, aby zapisy te traktować w kategorii życzeń, postulatów bądź propozycji, nie na tyle również nieostry, aby powodować wątpliwości co do konieczności wykluczenia możliwości realizacji wydobycia torfu na wskazanych terenach. Równolegle obowiązuje zakaz dopuszczania zagospodarowania sprzecznego z zapisami studium. Wójt poinformował, że rozpoznano oba elementy studium zarówno część opisową jak i graficzną, jako ze sobą niesprzeczne. Ponadto zdaniem wójta, wyliczenie w zacytowanym zapisie w sposób wyraźny obszarów torfowisk ma za zadanie wykluczenia wszelkich wątpliwości co do ustalenia, że takie tereny z całą pewnością są terenami pełniącymi szczególną rolę klimatotwórczą i mającą wpływ na regulację stosunków wodnych. Wójt wyjaśnił też, że kwestia transportu torfu jest okolicznością wzmacniającą ustalenia pierwotne oparte na zapisach studium, bowiem organ uzgadniający winien wykazać szczególną ostrożność, dlatego powyższą okoliczność zaakcentowano, aby mogła być ujęta w całym procesie koncesyjnym - w odpowiednim trybie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozpoznając zażalenie wskazało, że zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż wymaga koncesji - w niniejszej sprawie właściwym do jej wydania jest Starosta W. i przed tym organem prowadzone jest główne postępowanie administracyjne. Natomiast na podstawie art. 16 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego, udzielenie takiej koncesji wymaga uzgodnienia z Wójtem Gminy U., co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy. W niniejszej sprawie zakres uzgodnienia sprowadza się wyłącznie do stwierdzenie przez wójta o zgodności zamierzonej działalności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy U. uchwalonego przez Radę Gminy U. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] (zwanego studium). Zatem wszelkie argumenty wójta wykraczające poza ten zakres, (na które trafnie zwraca uwagę strona skarżąca) traktowane są ubocznie, i nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie uzgodnieniowe. Natomiast co do ustawowego zakresu uzgodnienia Kolegium stwierdziło, że o negatywnym stanowisku organu współdziałającego zadecydowało ustalenie, że wydobywanie kopaliny na tym obszarze jest niezgodne z przeznaczeniem terenu określonym w studium. Kolegium zwraca uwagę na istotny fakt, który strona pominęła w swoim zażaleniu a mianowicie, że w części graficznej studium teren, na którym planowane jest wydobycie kopaliny (torfu), oznaczony jest symbolem "Rz". Jak wynika z legendy części graficznej studium symbol ten oznacza łąki i pastwiska (użytki zielone). Dodatkowo na stronie 20 części tekstowej studium, gdzie zapisy również dotyczą przedmiotowego terenu (Poleski Obszar Chronionego Krajobrazu), do oznaczeń: "R", "Rz", "N" ustalono następującą funkcję: "tereny wyłączone z zabudowy, użytki rolne, nieużytki, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej". W ocenie Kolegium zapisy te są jednoznaczne i oznaczają, że dla terenu, na którym miałaby być prowadzona koncesjonowana działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopaliny, studium przewiduje wykorzystanie go zupełnie pod inny cel. Stąd też nie można się zgodzić, że wnioskodawca spełnił przesłanki do pozytywnego uzgodnienia. Ponadto Kolegium podtrzymało pogląd wójta, iż wydobycia torfu nie można wiązać z budową stawu rybnego, są to zupełnie dwie odrębne kwestie objęte różnymi regulacjami prawnymi. Natomiast odnosząc się, do zapisu studium, w którym postuluje się wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, które pełnią szczególną rolę klimatotwórczą i mają wpływ na regulacje stosunków wodnych np. torfowiska, obszary bagienne, to zapis ten jest wiążący dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego jak i w czasie uchwalania przedmiotowego studium, władze gminy poprzez studium podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim poprzez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów chronionych i innych. Zdaniem Kolegium, w niniejszym postępowaniu uzgodnieniowym zapis ten ma charakter informacyjny. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła spółka C., wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym go postanowieniem Wójta, zarzucając wadliwą ocenę zapisów Studium i oparcie się na zapisie Studium sformułowanym w sposób nieprecyzyjny i niejasny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd w pełni zgadza się z argumentacja podniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art. 15 ust. 5 Prawa geologicznego i górniczego - udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, ( a więc i wydobywanie torfu) wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a uzgodnienie następuje – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uzupełniony w toku postępowania przed organem II instancji materiał dowodowy wykazał, co wymaga podkreślenia, że jednoznaczne zapisy studium oznaczają, że dla terenu, na którym miała być prowadzona koncesjonowana działalność gospodarcza polegająca na wydobyciu kopalni studium przewiduje wykorzystanie go na inny cel. Odnosząc się natomiast do zapisu studium, w którym postuluje się wprowadzenie zakazu zmiany sposobu użytkowania terenów, to podzielić należy stanowisko Kolegium. W toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym ma on charakter informacyjny i nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do negatywnego uzgodnienia. Podnoszony przez skarżącą charakter studium ("postulatywny", "życzeniowy), nie ma znaczenia. Zostało ono stworzone na mocy uchwały gminy. Zarzuty skarżącej sprowadzają się w głównej mierze do tego, ze organy orzekające oparły się na wadliwej interpretacji zapisów "studium" sformułowanym w sposób nieprecyzyjny i niejasny. Tymczasem uchwała ta wiąże organy orzekające, a jednocześnie nie jest ona przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Dopóki uchwała rady gminy, na mocy której uchwalono Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy U., nie zostanie wzruszona w sposób przewidziany prawem, istnieje domniemanie jej legalności. Organem uprawnionym do kontroli zgodności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy jest organ nadzoru (wojewoda), który władny jest stwierdzić ich nieważność w terminie 30 dni od dnia doręczenia owych aktów, na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Wojewoda L. nie stwierdził jednak nieważności przedmiotowej uchwały. Nadto każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść skargę sądową na te akty w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jeżeli skarżąca uważa, że uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż jest nazbyt ogólnikowa, nieprecyzyjna i niejasna, może poddać tę uchwałę kontroli. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r. (sygn. II OSK 1765/07) – uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem przysługuje na nią skarga. Z akt administracyjnych, ani ze skargi nie wynika by skarżąca, bądź inna osoba, składali skargę sądową na uchwałę Rady Gminy U. nr [...] z dnia [...]. Podzielić należy ponadto stanowisko wyrażone w sprawie przez organy administracji, iż wydobycia torfu nie można wiązać z budową stawu rybnego, są to bowiem dwie odrębne kwestie objęte różnymi regulacjami prawnymi. W tych okolicznościach uchwała w pełni korzysta z domniemania legalności. Postanowienie organu I instancji utrzymane w mocy przez Kolegium, nie narusza więc art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zaś zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).