III SA/Lu 160/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy - Karta Nauczyciela oraz pedagogów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Międzyrzec Podlaski w dniu 4 lipca 2014 r., powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.,) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 191), podjęła uchwałę nr XLVII/299/14 zmieniającą uchwałę Nr VII/45/2007 Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 30 marca 2007 r. Zgodnie z § 1 wskazanej uchwały, ustalono tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli zatrudnionych w oddziałach przedszkolnych prowadzących zajęcia w grupach mieszanych dzieci 6, 5, 4 lub 3 letnich w ilości 25 godzin. W § 2 uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Międzyrzec Podlaski, natomiast w § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwo Lubelskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2014 r. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę Lubelskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Organ nadzoru zarzucił skarżonej uchwale, że została ona podjęta z przekroczeniem granic delegacji ustawowej wynikającej z art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela oraz z rażącym naruszeniem art. 42 ust. 3 tej ustawy. Wojewoda Lubelski podniósł, że analiza normy kompetencyjnej zawartej w art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy prowadzi do wniosku, że wyliczenie w niej zawarte posiada charakter katalogu zamkniętego. Rada zatem, na podstawie tego upoważnienia, została umocowana do określenia obowiązkowego wymiaru zajęć tylko i wyłącznie tych nauczycieli, o których w nim mowa. Nie ma natomiast kompetencji do rozszerzania tego katalogu o inne podmioty niewymienione w przepisie ustawy. Ustawodawca w art. 42 ust. 3 ustawy Karta nauczyciela, do którego odwołuje się powyższy zapis, określił obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli, różnicując czas pracy nauczycieli zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach różnych typów szkół. Przy czym pod pojęciem nauczycieli rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy, nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1. Co do zasady, pensum tygodniowe nauczycieli zatrudnionych w szkołach różnych typów zostało unormowane przez ustawodawcę w art. 42 ust. 3 ustawy Karty Nauczyciela. Natomiast pozostałym nauczycielom, niewymienionych w tym przepisie typów szkół lub placówek, obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli określa organ prowadzący szkołę lub placówkę (stosownie do art. 42 ust. 7 pkt 3 tego przepisu). Jednocześnie art. 42 ust. 3 ustawy reguluje pensum tygodniowe dla nauczycieli pracujących z dziećmi zarówno 6-letnimi, jak i dziećmi młodszymi, różnicując liczbę godzin pracy w zależności od wieku dzieci, odpowiednio: do 22 godzin z 6-latkami oraz 25 godzin z młodszymi dziećmi. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy Międzyrzec Podlaski przedmiotową uchwałą sprzecznie z uregulowaniem zawartym w ustawie, to jest w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, ustaliła w § 1 obowiązkowy wymiar zajęć dla nauczyciela grupy mieszanej 6, 5, 4 i 3 latków w liczbie 25 godzin tygodniowo, podwyższając tygodniowe pensum dla nauczycieli dzieci 6-letnich, zaś w odniesieniu do nauczycieli 5, 4 i 3 latków, powielając istniejące uregulowanie ustawowe. Wskazani w uchwale Nr XLVII/299/14 nauczyciele grupy mieszanej dzieci sześcioletnich, pięcioletnich, czteroletnich i trzyletnich, którzy bezsprzecznie są nauczycielami przedszkoli, nie mieszczą się w dyspozycji art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, dla których organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć. Nauczyciele tacy należą bowiem do kategorii nauczycieli wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, w którym to została ustalona tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Wojewoda Lubelski konkludując stwierdził, że uchwała Nr XLVII/299/14 Rady Gminy Międzyrzec Podlaski podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ stanowiący przekroczył delegację ustawową wynikająca z regulacji art. 42 ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela, wobec czego wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Międzyrzec Podlaski reprezentowana przez Wójta Gminy K. A. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że uregulowanie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli pracujących z grupami dzieci 6-letnich i młodszych jest uwarunkowane grupami mieszanymi dzieci uczęszczającymi do oddziałów przedszkolnych w Gminie Międzyrzec Podlaski. Uregulowanie to dotyczy wymiaru godzin nauczyciela pracującego w oddziale przedszkolnym, dla którego brak jest wskazania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela. Gmina Międzyrzec Podlaski zwróciła do Ministerstwa Edukacji Narodowej o wyjaśnienie przedmiotowego zagadnienia i w piśmie z dnia 11 września 2013 r. otrzymała odpowiedź, że "na podstawie art. 42 ust. 3 lp. 1-2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (...) tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych wynosi: z grupami dzieci poniżej szóstego roku życia – 25 godzin, z grupami dzieci 6 letnich – 22 godziny. Natomiast w stosunku do nauczycieli przedszkoli i oddziałów przedszkolnych prowadzących zajęcia w grupach mieszanych dzieci pięcio- i sześcioletnich zastosowanie ma art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć m.in. nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin". Reasumując, 22 godzinne pensum tygodniowe dotyczy nauczycieli pracujących wyłącznie z dziećmi 6 letnimi. W tym stanie rzeczy skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 30 maja 2014 r. uznano za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest w pełni zasadna, dlatego zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej jako "u.s.g."), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126). Odnosząc się do stanowiącej przedmiot skargi uchwały Rady Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 4 lipca 2014 r., nr XLVII/299/14 stwierdzić należy, że jest ona aktem prawa miejscowego (ma charakter normatywny). Jako akt prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Przepis art. 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 ustawy (art. 40-42 u.s.g.), "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonano podziału na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze oraz na akty porządkowe. Przedmiotowa uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego, została bowiem wydana z powołaniem się m.in. na art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela. W przywołanym jako podstawa prawna wydanej uchwały przepisie zawarto upoważnienie dla organu prowadzącego szkołę do określania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w art. 42 ust. 3 Karta Nauczyciela, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy z o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. Cytowana regulacja, pozwala na określenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć jednakże, co istotne, tylko podmiotom enumeratywnie w nim wymienionym, gdyż tego rodzaju wyliczenie zawiera ona w swym całokształcie. Wbrew przyjętej przez organ uchwałodawczy interpretacji, omawiany przepis we fragmencie "(...) nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3 (...)", dotyczy nauczycieli konkretnych szkół, tzn. tych szkół, których typ i rodzaj nie został wymieniony w art. ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela. W tej części stanowczo nie zawiera on delegacji dla organu prowadzącego szkołę, do tworzenia na jego podstawie innych stanowisk nauczycieli, niż przewidziane przez ustawodawcę. Ustawodawca poprzez szczegółowe wyliczenie wyczerpująco określił krąg podmiotów, którym organ prowadzący szkołę lub placówkę może ustalić tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć, a ustalenie tegoż wymiaru zajęć dla nauczyciela "grup mieszanych", nie wymienionych w art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, nie znajduje podstawy prawnej. Trzeba zwrócić uwagę, że art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, do którego odwołuje się powyższy zapis, określa obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli, różnicując czas pracy nauczycieli zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach różnych typów szkół. Pod pojęciem nauczycieli rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy, nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1. Co do zasady więc, pensum tygodniowe nauczycieli zatrudnionych w szkołach różnych typów zostało unormowane przez ustawodawcę w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Natomiast pozostałym nauczycielom, niewymienionych w tym przepisie typów szkół lub placówek, obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli określa organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela). Przepis art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, w tabeli w poz. 1 stanowi, że tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć ustala się, dla nauczycieli przedszkoli pracujących z grupami dzieci poniżej 6 lat – na 25 godzin tygodniowo, zaś w poz. 2, dla nauczycieli przedszkoli i innych placówek przedszkolnych pracujących z grupami dzieci 6-letnich – na 22 godziny tygodniowo. Wykładnia językowa powyższego zapisu ustawy jest jednoznaczna. Ustawodawca uregulował pensum tygodniowe dla nauczycieli pracujących z dziećmi zarówno 6-letnimi, jak i młodszymi, różnicując liczbę godzin pracy w zależności od wieku dzieci, odpowiednio na 22 godziny z 6 latkami i 25 godzin z młodszymi dziećmi. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje należało dojść do wniosku, że Rada Gminy Międzyrzec Podlaski uchwałą z dnia 4 lipca 2014 r. sprzecznie z uregulowaniem zawartym w ustawie, tj. art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, ustaliła w § 1 obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli zatrudnionych w oddziałach przedszkolnych prowadzących zajęcia w grupach mieszanych dzieci od 3 do 6 lat (włącznie) w liczbie 25 godzin tygodniowo, podwyższając tygodniowe pensum dla nauczycieli dzieci 6 letnich, zaś w odniesieniu do nauczycieli dzieci młodszych, powielając istniejące uregulowanie ustawowe. Nauczyciele wymienieni w uchwale należą bowiem do kategorii nauczycieli wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Jak najbardziej mieszczą się oni w definicji nauczyciela opisanej w art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela, zatrudnionych w placówce, o której mowa w art. 1 ust. 1 tej ustawy (publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli działających na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1a, 1b oraz pkt 2 lit. a. Tygodniowa zaś liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych jest w stosunku do tych nauczycieli ściśle określona w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela w postaci tabeli. Prowadzenie przez nauczycieli pracujących z 6-latkami zajęć w grupie mieszanej, w żadnym razie nie może być podstawą do samowolnej wykładni rozszerzającej, za pomocą której podwyższa się im, wbrew regulacjom ustawowym, obowiązkowy tygodniowy wymiar czasu pracy z 22 do 25 godzin. W takiej sytuacji bowiem, organ reguluje materię, która jest już unormowana przepisem ustawowym, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Z kolei organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym obowiązany jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie możne również w normatywnym akcie wykonawczym modyfikować obowiązującej regulacji ustawowej. Jeśli to czyni, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, rażąco narusza przepisy prawa. W świetle tego co powiedziano, zakwestionowany przepis uchwały niewątpliwie godzi także w wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Narusza również zasady techniki prawodawczej określone w § 143 w związku z § 115 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Stosownie do nich w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.