III SA/Lu 160/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. T. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia części dróg kategorii gminnych poprzez wyłączenie z użytkowania jako dróg gminnych postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić S. T. kwotę [...](trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Zaskarżoną uchwałą z dnia 21 września 2017 r., nr [...] Rada Miejska w S. pozbawiła części dróg kategorii dróg gminnych poprzez wyłączenie z użytkowania jako dróg gminnych w tym odcinka drogi gminnej Nr [...] w M. zlokalizowanego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Nr [...] obręb M.. Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. (28 grudnia 2017 r. – data wpływu) A. T. działająca jako przedstawiciel ustawowy S. T., dalej jako: "skarżąca", wezwała Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 21 września 2017 r., nr [...], w zakresie § 1 ust. 2 tj. pozbawienia kategorii części odcinka drogi gminnej Nr [...] w M. poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej zlokalizowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Nr [...] obręb M.. W odpowiedzi na pismo skarżącej Burmistrz [...] pismem z dnia 27 lutego 2018 r. wyjaśnił skarżącej, że z dniem 1 czerwca 2017 r. zlikwidowano obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wezwano skarżącą do sprecyzowania swojego żądania i wskazania jaki interes prawny bądź uprawnienie narusza powyższa uchwała Rady Miejskiej w S. . Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. skarżąca wniosła skargę na § 1 ust. 1 uchwały z dnia 21 września 2017 r., nr [...] Rady Miejskiej w S. w zakresie pozbawienia kategorii części odcinka drogi gminnej Nr [...] w M. poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej zlokalizowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Nr [...] obręb M., wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części, ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego aktu w postaci: 1. art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) poprzez: a) uznanie, że odcinek drogi gminnej Nr [...] w M. nie ma znaczenia dla interesu publicznego, ani nie ma znaczenia lokalnego, nie posiada funkcji publicznych, nie posiada standardów i rangi takiej drogi, oraz że nie jest wykorzystywana jako droga publiczna, pomimo, iż droga ta stanowi jedyny dostęp jako droga publiczna do nieruchomości położonej w M. 71 i nieruchomości oznaczonych działkami o nr [...], 223, 224, a pozbawienie tej drogi kategorii drogi publicznej spowoduje pozbawienie dostępu tych nieruchomości do drogi publicznej i doprowadzi do naruszenia rzeczywiście istniejącego w dacie podejmowania uchwały interesu prawnego skarżącego w postaci niemożności zniesienia służebności drogi koniecznej na jego nieruchomości stanowiącej jego własność; b) podjęcie uchwały bez uprzedniego zasięgnięcia i zapoznania się z opinią właściwego zarządu powiatu co do wyłączenia z użytkowania jako drogi publicznej drogi gminnej Nr [...] 2. art. 2 i 7 Konstytucji [...] przez przyjęcie, że w aktach prawa miejscowego może dochodzić do naruszenia zasady pewności prawa i zaufania do prawa poprzez zaliczenie uchwałą nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r. drogi Nr [...] do kategorii dróg publicznych gminnych tj. spełniających wymogi takiej drogi przy czym uchwała nr [...] z 21 września 2017 r. pozbawienie jej tej kategorii i uznanie, że nie spełnia wymogów technicznych ani użyteczności społecznej, co prowadzi do naruszenia zasady pewności i zaufania do prawa; II. naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na treść podjętej uchwały: 1. art. 7 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) dalej jako: "u.s.g.", poprzez niedochowanie obowiązków planistycznych związanych z zapewnieniem odpowiedniego systemu komunikacji i infrastruktury technicznej w gminie oraz podjęcie zaskarżonej uchwały w brzmieniu, które nie odpowiada projektowi tejże uchwały przekazanej do uchwalenia Radzie Miejskiej w S. , 2. art. 5a ust. 1 u.s.g. poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych w sprawie ważnej dla gminy, jaką jest wyłączenie z użytkowania dróg gminnych podczas gdy to mieszkańcy bezpośrednio korzystający z tych dróg winni oceniać ich przydatność publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że sprawa o sygn. akt I C [...] dotyczy przywrócenia stanu służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez M. S., a S. T. nie był stroną w sprawie, która została rozstrzygnięta wyrokiem z dnia 2 stycznia 2018 r. Stroną w nieniejszym sporze są rodzice skarżącego, którzy utrudniają korzystanie z ustanowionej służebności. Organ podkreślił, że sprawa z powództwa S. T. została zakończona prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w C. sygn. akt I C [...], a więc w czasie kiedy droga gminna Nr [...] zlokalizowana na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Nr [...] obręb M. miała status drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Legitymacja procesowa do zaskarżania uchwał rady miejskiej do sądu administracyjnego wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie, z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organy rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego unormowania wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w S. ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ samorządu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli (zob. wyrok TK z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr [...], poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr [...], poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, publ.: [...]). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (zob.. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły. Bezpośredniość i realność interesu dotyczy bowiem związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: [...]). Skarżąca wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. w sprawie pozbawienia kategorii części odcinka drogi gminnej Nr [...] w M. poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi publicznej zlokalizowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Nr [...] obręb M.. W ocenie sądu skarżąca nie wykazała aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienia skarżącej. Uchwała ta dotyczy bowiem m.in. pozbawienia kategorii drogi gminnej, poprzez wyłączenie z użytkowania jako drogi gminnej drogi publicznej Nr [...] zlokalizowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Nr [...] obręb M., do której skarżąca nie posiada dostępu. Skarżąca nie wykazała w niniejszej sprawie istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Nie wykazała, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpłynęła na jej sferę prawnomaterialną, pozbawiła ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiła ich realizację. Uchwała ta w żaden sposób nie naruszyła realnego interesu prawnego skarżącej. Podkreślić należy, że zaskarżona uchwała nie spowodowała wszczęcia jakiegokolwiek postępowania związanego z ustanowieniem służebności drogi koniecznej. Jak wskazuje sama skarżąca jej nieruchomość jest obciążona służebnością drogi koniecznej. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 z późn. zm.) jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). Stwierdzić zatem należy, że skoro na gruncie skarżącej została ustanowiona służebność drogi koniecznej, działki korzystające z tej służebności nie posiadały żadnego dostępu do drogi publicznej. Nie sposób więc przyjąć jak to próbuje wywodzić skarżąca, że posiadały one dostęp do drogi gminnej drogi publicznej Nr [...] zlokalizowanej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Nr [...] obręb M., która została pozbawiona kategorii drogi publicznej poprzez wyłączenie z użytkowania. Okoliczność taka nie wynika w szczególności z załączonych przez skarżącą materiałów graficznych. Wskazać również należy, że w ocenie skarżącej zaskarżona uchwała wpłynąć może na toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w L., sygn. akt I C [...] w zakresie wykonywania służebności drogi koniecznej. Skarżąca nie przedłożyła na tę okoliczność żadnych dokumentów, natomiast organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że sprawa o sygn. akt I C [...] dotyczy przywrócenia stanu służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez M. S., a S. T. nie był stroną w sprawie, która została rozstrzygnięta wyrokiem z dnia 2 stycznia 2018 r. Stroną w przedmiotowym sporze są rodzice skarżącego, którzy utrudniają korzystanie z ustanowionej służebności. Organ podkreślił, że sprawa z powództwa S. T. została zakończona prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w C. sygn. akt I C [...], a więc w czasie kiedy droga gminna Nr [...] zlokalizowana na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów Nr [...] obręb M. miała status drogi publicznej. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.