III SA/Lu 168/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Agnieszka Kosowska, , po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Turobin z [...] listopada 2023 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. Wójt Gminy Turobin (dalej jako "organ I instancji") wszczął na wniosek K. D. i Z. D. (dalej jako "wnioskodawcy" lub "uczestnicy postępowania") postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w obrębie G. P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność K. D. i Z. D. oraz działka ewidencyjna nr [...], stanowiąca własność T. K. i Z. K.. Decyzją z 28 listopada 2023 r. organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości o numerach [...] i [...] w związku z zawartą ugodą graniczną. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu 20 września 2023 r. odbyła się rozprawa graniczna, w trakcie której upoważniony geodeta podjął się czynności nakłaniania stron do polubownego zakończenia istniejącego sporu. Spisana została ugoda, w której granicę ustalono od punktu 5-76 przez punkty 26, 25 i 19 do punktu 5-102. W wyniku rozpatrzenia odwołania T. K. i Z. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") decyzją z [...] stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), podnosząc, że postępowanie rozgraniczeniowe może zakończyć się decyzją organu o rozgraniczeniu nieruchomości, decyzją umarzającą postępowanie i przekazującą sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi lub ugodą. Kolegium wskazało, że konsekwencją zawarcia ugody jest umorzenie postępowania administracyjnego. Ugoda posiada moc ugody sądowej. Odnosząc się do sprawy organ odwoławczy podniósł, że w dniu 20 września 2023 r. K. D. i Z. D. oraz T. K. i Z. K. zawarli ugodę, w której odstępując od swoich wskazań co do przebiegu granicy, ustalili ją w linii od punktu 5-76 do punktu 5-102, poprzez punkty: 26, 25 i 19. Kolegium stwierdziło, że ugoda jest wiążąca i to ona zakończyła spór graniczny. Decyzja o umorzeniu postępowania ma jedynie charakter techniczny i kończy samo postępowanie administracyjne, a nie spór graniczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. K. i Z. K. (dalej jako "skarżący) zaskarżyli decyzję organu II instancji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 3 i art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 16 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wnieśli również o "uchylenie w całości ugody zawartej w dniu 20 września 2023 r." i przywrócenie stanu zgodnego z operatem z 2017 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że celowo zostali wprowadzenie przez geodetę w błąd co do faktycznego przebiegu granic. Zarzucili również, że wójt gminy jako organ nieuprawniony do rozstrzygania sporu granicznego w sprawie niniejszej. Zdaniem skarżących, organ nieposiadający kompetencji w danej sprawie, nie mógł delegować uprawnień, których nie posiadał na swoich pracowników, w tym przypadku na geodetę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), dalej: "ustawa" lub "p.g.k.". Celem postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 ustawy). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 wskazanej ustawy, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy (art. 31 ust. 1 ustawy). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4). Z czynności ustalenia przebiegu granic sporządza się protokół graniczny lub akt ugody (art. 32 ust. 5 ustawy). Ugoda zawarta przed geodetą kończy spór graniczny. Zawarcie ugody powoduje, że dalsze czynności rozgraniczeniowe stają się zbędne. Skoro postępowanie w sprawie rozgraniczenia ma na celu zlikwidowanie sporu o przebieg granicy, a zawarcie przed geodetą ugody co do przebiegu linii granicznych ustala ten przebieg i tym samym likwiduje spór, to z chwilą podpisania ugody, która wyznacza przebieg granicy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w przypadku zawarcia przed geodetą ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 ustawy, postępowanie rozgraniczeniowe jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 stycznia 2007, sygn. akt I OSK 376/06; z dnia 15 listopada 2023 r., sygn.. akt I OSK 1766/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 października 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 187/10; wyrok WSA w Kielcach z 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 336/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 776/20). Decyzję o umorzeniu postępowania organ ma obowiązek wydać także wówczas, gdy treść ugody jest kwestionowana przez strony (wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 382/12). Organ zobowiązany jest natomiast do ustalenia, czy w ogóle doszło do zawarcia ugody, a także czy w jej sporządzeniu uczestniczyły uprawnione podmioty, a w szczególności czy podpisały ją wszystkie strony i czy strony te były prawidłowo reprezentowane. W rozpoznawanej sprawie rozgraniczeniu podlegały nieruchomości o numerach [...] i [...]. Geodeta upoważniony przez organ wykonał czynności przewidziane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453). Zawarta została ugoda, spisana przez geodetę przeprowadzającego rozgraniczenie i podpisana przez skarżących i uczestników postępowania. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, akt ugody powinien zawierać dane, o których mowa w § 20 ust. 1 pkt 1-4, 8, 10 i 12-14, a ponadto: 1) opis przedmiotu sporu z podaniem granic wskazanych przez strony oraz wynikających z dokumentacji, 2) opis wzajemnych ustępstw, 3) szczegółowy opis granicy uznanej za obowiązującą po podpisaniu aktu ugody, 4) informację, że zawarta ugoda posiada moc ugody sądowej. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, geodeta zawiadomił strony o terminie wykonywania czynności ustalenia przebiegu granic i czynności te wykonał zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, co potwierdza protokół graniczny. Sporządzony przez geodetę dokument ugody odpowiada wymogom, określonym w rozporządzeniu i sporządzony został według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z § 21 ust. 2 rozporządzenia. Na dokumencie ugody widnieją własnoręczne podpisy stron (na każdej stronie tego aktu). Z treści ugody (pkt 4) wynika, że strony wskazały odmienny przebieg punktów granicznych, natomiast czyniąc sobie wzajemnie ustępstwa polegające na likwidacji zaistniałego sporu, ustaliły przebieg granicy od punktu 5-76 przez punkty 26, 25 i 19 do punktu 5-102 (pkt 5 aktu ugody). Punkty graniczne zostały zastabilizowane – w punktach 5-76, 26, 25 i 5-102 wkopano graniczniki betonowe (pkt 6 aktu ugody). Ponadto w dokumencie ugody zamieszczona jest informacja, że ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (pkt 8 aktu ugody). Ugoda zawiera także oświadczenie, że strony uważają spór za wygasły, a ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu (pkt 7 aktu ugody). Nie ma zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości czynności geodety i faktu spisania postanowień ugody. Wobec zawarcia ugody przed upoważnionym geodetą dalsze postępowanie rozgraniczeniowe stało się bezprzedmiotowe. Prawidłowo zatem organ I instancji umorzył je na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zawarcia ugody przed geodetą podlega zaskarżeniu w toku instancji oraz do sądu administracyjnego. Jednak zakres kontroli takiej decyzji – tak instancyjnej, jak i sądowej – ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania, a nie treści zawartej ugody. Kontrola taka ograniczona jest do faktu zawarcia ugody oraz badania jej warunków formalnych – zgodności aktu ugody z postanowieniami § 21 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, zawierającego wzór ugody i określającego jakie dane winien zawierać akt ugody, a także prawidłowości czynności poprzedzających zawarcie ugody. Wzruszenie ugody zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ugoda graniczna jest bowiem rodzajem umowy określonej przepisami kodeksu cywilnego (art. 917 k.c.). Wywołuje ona skutki prawne od daty jej podpisania przez strony. Uchylenie się od skutków prawnych ugody nastąpić może jedynie w okolicznościach wskazanych w art. 918 k.c. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko organów, że wobec zawarcia ugody co do przebiegu granicy miedzy nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] i [...] postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie narusza zatem prawa. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione. Zawarty w skardze wiosek o uchylenie skutków ugody przez sąd nie może być w niniejszym postępowaniu uwzględniony. Jak wskazano wyżej, uchylenie się od skutków prawnych ugody zawartej w postępowaniu administracyjnym może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z tego zatem względu w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może odnieść skutku zawarte w skardze oświadczenie o uchyleniu się przez skarżących od skutków prawnych zawartej ugody. Oświadczenie takie może podlegać ocenie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd administracyjny nie jest właściwy w zakresie orzekania o skuteczności ugody zawartej w postępowaniu o rozgraniczenie i nie jest władny "uchylić ugody", jak tego domagają się skarżący. Nie może także zostać uwzględniony wniosek o "przywrócenie stanu faktycznego", wynikającego z operatu geodezyjnego z 2017 r. Przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego i w tym zakresie przeprowadzana jest kontrola sądu, dokonywana pod względem zgodności z prawem. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym został zgłoszony przez organ w doręczonej stronie skarżącej odpowiedzi na skargę, a skarżący nie zażądali w terminie 14 dni od doręczenia im odpowiedzi na skargę przeprowadzenia rozprawy.