III SA/Lu 1761/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M.D. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 3 sierpnia 2015 r. organ ustalił, że podczas realizacji kursu w ramach linii regularnej [...] – [...] (kurs z [...] do [...] z godz. 16.00) o godz. 17.05 nastąpiło naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i wydanego zezwolenia, m.in. w postaci wysadzenia pasażerki w miejscowości [...], w ciągu drogi krajowej nr [...], za skrzyżowaniem z drogą w kierunku miejscowości [...], na przystanku nieujętym w rozkładzie jazdy. Na okoliczność stwierdzonych nieprawidłowości sporządzony został protokół kontroli. Skarżący, który kierował pojazdem, odmówił podpisania protokołu, jak też nie wniósł do niego żadnych zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. organ I instancji nałożył na [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywanie przewozu z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący przyznał, że w trakcie wykonywania przewozu regularnego osób w dniu 3 sierpnia 2015 r., ok. godz. 17.05 zatrzymał się w miejscowości [...] i na żądanie pasażerki pozwolił jej wysiąść w miejscu nie oznaczonym jako przystanek w realizowanym rozkładzie jazdy. Jak wyjaśnił, jego decyzję w tej sprawie spowodowała wyraźna, chociaż ze zrozumiałych względów dyskretna, informacja pasażerki o nagłych problemach z trawieniem i bezwzględnej konieczności skorzystania z toalety, zaś w miejscu zatrzymania autobusu możliwość taka istniała na przykład w pobliskim ośrodku zdrowia. Odwołujący podał jednocześnie, że wcześniej, przy wsiadaniu do autobusu w [...] nikt nie zgłaszał zamiaru podróżowania do [...] i wszystkie bilety sprzedane zostały do przystanku docelowego w [...]. Zdaniem odwołującego osoba kontrolująca, siedząca w czwartym rzędzie siedzeń, a nie jak organ pierwszej instancji stwierdził – w bezpośredniej odległości od kierowcy, nie mogła więc słyszeć, co dyskretnie mówi kierowcy stojąca przy nim pasażerka. Dokumentacja fotograficzna, na którą powołał się organ, potwierdzała jedynie fakt wysiadania pasażerki w określonym miejscu, w żadnym przypadku i nie obrazowała jej samopoczucia. Odwołujący się końcowo podkreślił, że organ nie uwzględnił okoliczności wyłączających ukaranie określonych w przepisach art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Po rozpatrzeniu odwołania [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podniosło, że podziela ustalenia i wnioski organu I instancji, które znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W opinii organu odwoławczego zostały wypełnione przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, bowiem stwierdzone naruszenie nie budzi wątpliwości i stanowi rażące naruszenie warunków udzielonego zezwolenia oraz przepisów ustawy. Zdaniem Kolegium zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę przyjęcia, że nastąpiło niezgodne z obowiązującymi przepisami wysadzenie pasażera poza przystankiem ujętym w rozkładzie jazdy w ramach realizowanej linii regularnej. W ocenie organu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której kierowca nie panuje nad tym co dzieje się w pojeździe i reaguje na żądania pasażerów pomimo, iż powodują one naruszanie wydanego zezwolenia. Zdaniem organu żądania pasażerów nie usprawiedliwiają zatrzymywania się kierowcy na przystankach nieobjętych obowiązującym rozkładem jazdy lub poza przystankami, a takie postępowanie przewoźnika narusza przepisy ustawy o transporcie drogowym i niweczy ustalenia obowiązującego rozkładu jazdy, wprowadzając chaos na linii komunikacyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że przestrzeganie rozkładu jazdy i przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie może być uznawane za działanie godzące w swobody i prawa przewożonych pasażerów, a strona nie wykazała okoliczności wskazujących na przesłanki ekskulpacyjne, np. działania zmierzającego do udzielenia pomocy pasażerce zgłaszającej dolegliwości. W ocenie organu dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna nie obrazowała stanu wyższej konieczności, na który powołuje się przewoźnik. Zdaniem Kolegium, nie budzi żadnych wątpliwości, że określenie w zezwoleniu miejscowości, w których znajdują się przystanki, oznacza, iż przewoźnik jest uprawniony do zabierania i wysadzania pasażerów wyłącznie na oznaczonych i wyposażonych we wskazany sposób przystankach i obowiązuje go zakaz zabierania i wysadzania pasażerów w innych miejscach. Zabieranie i wysadzanie pasażerów poza przystankami narusza warunki określone w zezwoleniu, wynikające z ustawy o transporcie drogowym i odpowiada naruszeniu określonemu pod pozycją 2.2. 3 załącznika do ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając: 1. naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 w zw. z art. 92 ust. 1, oraz w zw. z treścią Ip. 2.2 ust. 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, poprzez błędne ich zastosowanie w sytuacji, kiedy zatrzymanie się kierowcy poza przystankiem wyznaczonym rozkładem jazdy, było podyktowane wyjątkowymi okolicznościami niezależnymi od przedsiębiorcy; 2. naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezgodne z prawem zebranie części materiału dowodowego w sprawie, oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że kierowca zatrzymywał się na "nie wyznaczonym przystanku"; 3. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie liczący się z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli; 4. naruszenie art. 77 ust. 1 i ust. 6, art. 79 ust. 1 i art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego, poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie kontroli i zgromadzenie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej w sposób niezgodny z prawem, które to dowody nie mogły być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, jednak stanowią dowód w sprawie, jak i kontrola przeprowadzona bez okazania legitymacji służbowych kontrolujących, mimo że nie zachodziły w sprawie przesłanki wskazane w art. 79a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga znajduje uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Zgodnie z art. 92a ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 – powoływanej dalej jako "ustawa") podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6). Jednak postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie wszczyna się z przyczyn wymienionych w art. 92c ust. 1 ustawy, m.in. gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w oparciu o ustalenia dokonane podczas kontroli w dniu 3 sierpnia 2015 r. stwierdził, że kierowca wykonujący przewozy regularne na trasie [...] – [...], realizując kurs z godz. 16.00 zatrzymał pojazd w miejscu nieokreślonym w rozkładzie jazdy. Powyższe stanowi naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, o którym mowa w l.p. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez organ pierwszej instancji oraz jego ocenę. Nie uwzględnił natomiast argumentacji przewoźnika nakierowanej na zastosowanie przepisu art. 92c ustawy, określającego przyczyny dla których nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, uznając podnoszone przez stronę okoliczności za nieuprawdopodobnione. Przewoźnik wskazywał, że powodem zatrzymania pojazdu na niewyznaczonym dla danego kursu przystanku była prośba pasażerki związana z nagłym pogorszeniem się jej samopoczucia i potrzebą skorzystania z toalety. Zdaniem organu, odstąpienie od ustalonych zasad wykonywania przewozów regularnych może jedynie uzasadniać wystąpienie stanu wyższej konieczności, co powinno zostać uprawdopodobnione przez stronę. Zdaniem organów, miałoby to polegać na wykazaniu, że kierowca zapewnił pasażerowi niezbędną pomoc, tzn. udzielił pierwszej pomocy przedmedycznej, wezwał pomoc medyczną, odwiózł do najbliższego szpitala lub ośrodka zdrowia. W ocenie organu tylko takie okoliczności uprawdopodabniałyby stan wyższej konieczności, o którym mowa w przepisie art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Z takim stanowiskiem na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności trzeba przypomnieć, że załatwienie przez organ administracji sprawy administracyjnej, a więc nałożenie na określony podmiot prawa konkretnego obowiązku lub przyznanie mu przewidzianego obowiązującymi przepisami prawa dokonuje się według ściśle wyznaczonych reguł postępowania. Przestrzeganie przez organ zasad procesowych ma się przyczyniać do niwelowania wpisanej w istotę stosunku administracyjnoprawnego nierównorzędności podmiotów tego stosunku, wyrażającej się możliwością jednostronnego kształtowania praw i obowiązków oraz władczej ingerencji organu administracji publicznej w uprawnienia jednostki. Z tego względu, zastosowanie przez organ administracji wobec strony postępowania określonego przepisu prawa materialnego, uwarunkowane jest uprzednim przeprowadzeniem postępowania, w wyniku którego ustalony zostanie w sposób niepozostawiający wątpliwości stan faktyczny odpowiadający danej normie. Prowadzone postępowanie musi przy tym odpowiadać zasadom wyznaczonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie prawdy obiektywnej. Zobowiązuje ona organ administracji do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzącego do obiektywnego jego ustalenia przy właściwej ocenie okoliczności faktycznych. Odpowiedzialność wynikająca z art. 92a ustawy o transporcie drogowym, ma charakter wyłącznie administracyjny. Do jej poniesienia wystarczające jest co do zasady stwierdzenie naruszenia, nawet jeżeli powstało ono w sposób niezawiniony. Przy czym, jak wynika z hipotezy ustępu 1 powołanego przepisu, warunkiem zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej jest stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika określonych obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Należy jednak podkreślić, że kwestia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia w zakresie przewozów drogowych nie może być rozpatrywana z pominięciem unormowań zawartych w przepisie art. 92b oraz art. 92c ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie wszczyna się, w wszczęte się umarza, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (ust. 1 pkt 1). W realiach rozpatrywanej sprawy fakt zatrzymania pojazdu na przystanku nie ujętym w rozkładzie jazdy nie był sporny i stanowił naruszenie zasady określonej w art. 18 b ust. 1 pkt 3 ustawy. Nakładając karę pieniężną w oparciu o art. 92a ust. 1 oraz pkt 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy, organ powinien był ustalić, w oparciu o zebrane dowody, że przewoźnik zatrzymał pojazd na niewyznaczonym w rozkładzie jazdy przystanku – w celu wysadzenia pasażera. Takie ustalenie nie wynika zaś jednoznacznie z podstawowego dowodu jaki organ przeprowadził, tj. z protokołu kontroli. Treść wpisu w tym protokole, jest lakoniczna i ogranicza się do stwierdzenia zatrzymania kontrolowanego pojazdu o godz. 17.05 w celu wysadzenia pasażera na przystanku zlokalizowanym w miejscowości [...] (za skrzyżowaniem z drogą w kierunku miejscowości [...] po prawej stronie), przystanek ten nie jest ujęty w rozkładzie jazdy (pasażerka poprosiła kierowcę o zatrzymanie w opisanym miejscu na co kierowca wyraził zgodę). Powyższe ustalenie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie jest wystarczające dla uznania naruszenia art. 18 b ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy i zastosowania sankcji administracyjnej z tego tytułu, w kontekście okoliczności wskazywanych w wyjaśnieniach strony. Z uwagi na dyspozycję art. 92c ustawy, który w istocie ogranicza odpowiedzialność przewoźnika za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wyjaśnienia strony wskazujące powody zatrzymania pojazdu poza miejscem określonym w rozkładzie jazdy dla kontrolowanego kursu, powinny stanowić szczególny przedmiot oceny i dociekań organu. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest bowiem wyjaśnienie, czy przewoźnik miał czy też nie miał wpływu na powstanie naruszenia i czy naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Organ administracji nakładający karę na przewoźnika w trybie art. 92a ust. 1 ustawy nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że prezentowana przez skarżącego argumentacja jest niewiarygodna. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sam fakt zatrzymania pojazdu i wysadzenia pasażera w aspekcie art. 92c ustawy jeszcze nie uzasadnia nałożenia kary, istotne jest bowiem ustalenie charakteru zdarzenia powodującego naruszenie, o którym mowa w l.p. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do wyjaśnienia i oceny tej kwestii. Treść protokołu z kontroli nie odzwierciedla całego przebiegu zdarzenia i nie pozwala zobrazować stanu faktycznego jako kwalifikującego naruszenie przepisów, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy. Zwrócenia uwagi wymaga fakt, że zapis protokołu koresponduje z twierdzeniem skarżącego, iż doszło do zatrzymania pojazdu w miejscu nie będącym przystankiem dla danego kursu. Powyższa okoliczność wraz z wyjaśnieniami skarżącego powinna była skłonić organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, ażeby móc wykazać celowe wysadzenie pasażera w niedozwolonym miejscu, ponieważ tylko takie zachowanie przewoźnika uzasadnia zarzut naruszenia zasady określonej w art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 24.08.2010 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 731/09, oraz wyrok WSA w Kielcach z 28 maja 2014 r., II SA/Ke 324/14; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Stosowanie wskazanych zasad postępowania administracyjnego jest wyrazem przestrzegania przez organy praw stron w toczącym się postępowaniu. Przeprowadzenie czynności dowodowych z zachowaniem wymaganych procedur jest szczególnie ważne w przypadku postępowań, w których uczestniczą strony mające przeciwstawne interesy jak również w sprawach w których organ dokonuje ustaleń odmiennych od twierdzeń strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazanym wymogom organ nie sprostał, ponieważ pomijając wyjaśnienia przewoźnika przedstawione w pismach z dnia 20 sierpnia i 10 września 2015 r. zaniechał dokładnego wyjaśnienia i oceny zdarzenia. Nie odniesiono się w swej ocenie choćby do okoliczności, że wszystkie bilety zostały sprzedane do miejsca docelowego kontrolowanego kursu. Należy też wskazać, że formułując daleko idącą ocenę w zakresie warunków uprawdopodabniających przesłanki ekskulpacyjne, organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z zeznań pasażerki opuszczającej pojazd na przystanku nie objętym rozkładem jazdy, mimo istnienia ku temu warunków. Czynności kontrolne wykonywany były bowiem z udziałem drugiego kontrolującego poruszającego się samochodem służbowym jadącym bezpośrednio za kontrolowanym autobusem. W niniejszej sprawie istotne dla wymierzenia kary przewoźnikowi w aspekcie przesłanek określonych w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 18 b ust. 1 pkt 3 i 7 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy jest ustalenie, że doszło do zatrzymania pojazdu poza wyznaczonym w rozkładzie jazdy przystankiem – w celu umożliwienia wysadzenia pasażera. Wobec twierdzeń przewoźnika co do przyczyn zatrzymania pojazdu oraz ustaleń zawartych w protokole kontroli należy uznać, iż w istocie organ tej kwestii nie wyjaśnił. W tych warunkach, ustalenie, że skarżący naruszył obowiązki i warunki wynikające z powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz posiadanej licencji, w sposób uzasadniających odpowiedzialność przewoźnika, jest ustaleniem dowolnym, a wydanie decyzji przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania i wskazania. W szczególności w celu stwierdzenia czy doszło do naruszenia zasad i warunków udzielonego zezwolenia, zasadnym byłoby również przesłuchanie osób dokonujących kontroli na okoliczność przebiegu zdarzenia, w tym zachowania pasażera po upuszczeniu pojazdu. Powyższe działania umożliwiłyby organowi zweryfikowanie wyjaśnień skarżącego w kontekście całokształtu okoliczności sprawy. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające nałożenie kary pieniężnej. Sąd uznając, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja I instancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, mając na względzie poniesioną przez skarżącego opłatę sądową w postaci wpisu wynoszącego 120 zł.