II GSK 731/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 238/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w B. Z.S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr SKO [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w B. Z. S.A. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 238/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uwzględnił skargę P. K. S.A. w B.i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Ś. nakładającą na przewoźnika tj. P. K. S.A. w B. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływana jako: utd. lub ustawa o transporcie drogowym) karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Sąd I instancji stwierdził, iż u podstaw decyzji legło ustalenie, że przewoźnik –P. K. S.A. w B., wykonując transport drogowy, naruszył warunki określone w zezwoleniu dotyczące wyznaczonych przystanków. W odwołaniu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 18b ust. 1 pkt 3 w związku z art. 92 ust. 1 i 4 utd. polegające na przyjęciu, że samowolne opuszczenie przez pasażera pojazdu w trakcie, gdy zatrzymał się na skrzyżowaniu w celu przepuszczenia innych uczestników ruchu wyczerpuje pojęcie "wysadzania pasażera poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia 3 lutego 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu bez znaczenia były wyjaśnienia skarżącego Przedsiębiorstwa wskazujące na przyczyny zatrzymania pojazdu skoro niekwestionowany pozostaje fakt, że opuszczenie autobusu przez pasażera w miejscowości S., nie było miejscem przystanku ujętym w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy. W ocenie organu odwoławczego zaskarżonej decyzji nie można zarzucić, że została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie ruchu drogowego (Dz. U. Nr 76, poz. 454) oraz art. 89 utd. Kolegium stwierdziło, że podstawowym dowodem w oparciu o który organ ustala stan faktyczny jest protokół z kontroli, który kierowca podpisał, nie wnosząc zastrzeżeń. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 7 Kpa organ administracji ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 Kpa). Zdaniem Sądu I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie ww. wymogom organ nie sprostał, albowiem pomijając wyjaśnienia przewoźnika zawarte w piśmie z dnia 22 października 2008r. (data wpływu do organu) zaniechał dokładnego wyjaśnienia i oceny zdarzenia. W opinii Sądu protokół kontroli z dnia 6 października 2008r. był lakoniczny i ograniczał się do stwierdzenia, że w miejscowości S., na skrzyżowaniu, w miejscu nie ujętym w obowiązującym przewoźnika rozkładzie jazdy, doszło do opuszczenia pojazdu przez pasażera. Szczególna moc dowodowa protokołu z przeprowadzonej kontroli nie oznacza jednak, że jest to jedyny dopuszczalny, bądź niepodważalny dowód na okoliczność stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym, w sytuacji gdy protokół kontroli jest niewystarczający do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, koniecznym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Wobec twierdzeń przewoźnika co do przyczyn zatrzymania pojazdu oraz ustaleń zawartych w protokole kontroli Sąd I instancji uznał, iż organ tej kwestii nie wyjaśnił, a zatem ustalenie, że skarżący naruszył obowiązki i warunki wynikające z powołanych przepisów ustawy o transporcie odnośnie przystanków uzasadniających odpowiedzialność przewoźnika było ustaleniem dowolnym, a zatem wydanie decyzji było przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwana: p.p.s.a.) przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły obowiązki z art. 7 i 77 Kpa., podczas gdy organy obu instancji faktycznie dokonały bardzo szczegółowej analizy w zakresie określonym w art. 18b ust. 2 pkt 3 utd., a dodatkowe wyjaśnienia strony nie mogą wpłynąć na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w świetle § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008r. w sprawie kontroli w zakresie ruchu drogowego, ustalenia zamieszczone w protokole kontroli, niekwestionowane przez kontrolowanego kierowcę stanowią wystarczającą podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Zdaniem kasatora, w rozpoznawanej sprawie po dokonaniu czynności dowodowych przez organ pierwszej instancji, okoliczności sprawy zostały w sposób wystarczający wyjaśnione. Dodatkowo wskazano, iż obowiązkiem przewoźnika jest wyposażyć pojazd do przewozu osób w taki sposób, aby pasażer nie miał możliwości wysiąść w miejscu nieokreślonym w rozkładzie jazdy lub w innym miejscu. Brak takiego zabezpieczenia powoduje, że w każdym miejscu, gdzie pojazd zmuszony jest się zatrzymać pasażer może w sposób dowolny pojazd opuścić, co stanowi zagrożenie nie tylko dla wysiadającego, ale tez innych użytkowników drogi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. K. S.A. w B. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a jej autor podnosi, iż Sąd I instancji niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, błędnie oceniając iż organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 Kpa., podczas gdy w postępowaniu administracyjnym przeprowadzono bardzo szczegółową analizę w zakresie określonym w art. 18b ust. 2 pkt 3 utd. Dokonując kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w granicach wytyczonych skargą kasacyjną, co znajduje oparcie w art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że załatwienie przez organ administracji sprawy administracyjnej, a więc nałożenie na określony podmiot prawa konkretnego obowiązku lub przyznanie mu przewidzianego obowiązującymi przepisami prawa dokonuje się według ściśle wyznaczonych reguł postępowania. Przestrzeganie przez organ zasad procesowych przyczyniać się ma do niwelowania wpisanej w istotę stosunku administracyjnoprawnego nierównorzędności podmiotów tego stosunku wyrażającą się możliwością jednostronnego kształtowania praw i obowiązków władczej ingerencji organu administracji publicznej w uprawnienia jednostki. Z tego względu, zastosowanie przez organ administracji wobec strony postępowania określonego przepisu prawa materialnego, dokonać się może po przeprowadzeniu postępowania, w wyniku którego ustalony zostanie w sposób niepozostawiający wątpliwości stan faktyczny tej normie odpowiadający, przy czym prowadzone postępowanie musi odpowiadać wyznaczonym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zasadom, w szczególności zasadzie prawdy obiektywnej. Zobowiązuje ona organ administracji do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzącego do obiektywnego jego ustalenia przy właściwej ocenie okoliczności faktycznych (S. Fundowicz Poszukiwanie prawdy w postępowaniu administracyjnym [w] Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A. pod red. Janusza Niczyporuka, Wyd. WSPA ). Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach, nakładających na stronę postępowania sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej. Z uwagi na fakt, iż prawo do nałożenia kary przyznane jest organowi administracji publicznej i przebiega według procedur administracyjnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ewentualnie w przepisach prawa materialnego tych kar dotyczących, prawa strony w zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, muszą być szczególnie chronione. Podstawowe znaczenie ma tu respektowanie zasady prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania w zgodzie z tą zasadą. Na powyższy obowiązek zwracał wielokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd Najwyższy oraz wojewódzkie sądy administracyjne, podkreślając że badanie i ustalanie stanu faktycznego musi być ściśle podporządkowane wskazanej zasadzie (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1630/07, z dnia 31 lipca 2001 sygn. akt V SA 3431/00, wyrok SN z dnia 18 października 1995 r. sygn. akt II ARN 41/95, wyrok WSA w Gdańsku z 8 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 449/08). W przedmiotowej sprawie nałożona kara pieniężna dotyczy stwierdzonych nieprawidłowości przy wykonaniu przewozu regularnego i jak zważył Sąd I instancji organy administracji nie sprostały obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, naruszając przepisy dotyczące postępowania dowodowego. Krajowy transport drogowy wykonywany może być wyłącznie na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym (art. 1 pkt 1) utd.), a stosownie do wymogu art. 5 ust. 1 utd. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 wykonywanie krajowego regularnego przewozu osób wymaga licencji oraz zezwolenia. Dodatkowo, zgodnie z art. 18b ust. 1 utd. przewozy takie wykonywane są według określonych w pkt od 1) do 7) zasad; między innymi przepis dysponuje, aby wsiadanie i wysiadanie pasażerów dokonywało się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy – pkt 3) cyt. artykułu. Naruszenie przez przewoźnika reguł realizowania przewozu regularnego, także w odniesieniu do ustalonych rozkładem jazdy przystanków, skutkuje nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 utd. Katalog kar pieniężnych za poszczególne naruszenia zawarty został w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, zaś w pkt 2 tego załącznika, zatytułowanym "Wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem przepisów dotyczących zezwoleń na przewóz osób lub rzeczy lub innych warunków dotyczących przewozu osób lub rzeczy", pod pozycją 2.2. pkt 3. sformułowano naruszenie odpowiadające określonej w art. 18b ust. 1 pkt 3) utd. zasadzie zabierania i wysadzania pasażerów na wyznaczonych przystankach – wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W przedmiotowej sprawie inspektorzy dokonujący kontroli stwierdzili zatrzymanie się autobusu na niewyznaczonym przystanku w celu wysadzenia pasażera, zaś przewoźnik - skarżący w niniejszej sprawie, w toku całego postępowania administracyjnego oraz w skardze do sądu administracyjnego podnosił, iż autobus zatrzymał się przed skrzyżowaniem z drogą z pierwszeństwem przejazdu, a pasażer wysiadł samowolnie, korzystając z obowiązkowego zatrzymania się pojazdu, co nie jest równoznaczne z zatrzymaniem się na nieprzeznaczonym dla wysadzenia pasażera przystanku. Sąd wojewódzki, uchylając zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nieprawidłowe w świetle art. 92 ust. 1 utd. jest stanowisko organu, zgodnie z którym dla odpowiedzialności z tytułu naruszenia wskazanego przepisu ustawy o transporcie drogowym wystarczający jest sam fakt opuszczenia pojazdu przez pasażera na niewyznaczonym dla tego celu przystanku i bez znaczenia pozostaje, czy opuszczenie pojazdu miało charakter samowolny. Powyższą ocenę należy uznać za trafną i uprawnioną w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Niewątpliwie unormowanie art. 92 ust. 1 utd. wymaga dla zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej ustalenia faktu naruszenia określonego przepisu przez przewoźnika. W rozpatrywanej sprawie organ, nakładając karę pieniężną w oparciu o art. 92 ust. 1 oraz pkt 2.2 pkt 3) załącznika do ustawy powinien był ustalić, w oparciu o zebrane dowody, iż przewoźnik naruszył art. 18 b ust. 1 pkt 3) utd. tzn. zatrzymał pojazd na niewyznaczonym w rozkładzie jazdy przystanku w celu wysadzenia pasażera. Takie ustalenie nie wynika jednoznacznie z podstawowego dowodu jakim jest protokół kontroli, zaś sam wpis w tym protokole, co zauważył Sąd I instancji, jest lakoniczny i ogranicza się do stwierdzenia, iż podczas zatrzymania pojazdu przed skrzyżowaniem wysiadł pasażer. Powyższe ustalenie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wystarczające dla ustalenia naruszenia art. 18 b ust. 1 pkt 3) utd. i zastosowania sankcji administracyjnej z tego tytułu i jak trafnie podkreślił WSA, materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na zastosowanie normy z art. 92 ust. 1 utd. w związku z pkt 2.2 pkt 3 załącznika do ustawy. Zwrócenia uwagi wymaga fakt, że zapis protokołu koresponduje z twierdzeniem skarżącego, iż zatrzymanie pojazdu miało miejsce przed skrzyżowaniem dróg. Powyższa okoliczność wraz z wyjaśnieniami skarżącego powinna była skłonić organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, ażeby móc wykazać celowe wysadzenie pasażera w niedozwolonym miejscu, ponieważ tylko takie zachowanie przewoźnika uzasadnia zarzut naruszenia zasady określonej w art. 18b ust. 1 pkt 3 utd. Sąd wojewódzki, podkreślając szczególną moc dowodową protokołu kontroli, prawidłowo uznał, iż w sytuacji gdy nie wyjaśnia on kwestii mającej zasadnicze znaczenie dla nałożenia kary, konieczne jest przeprowadzenie dalszego postępowania dowodowego przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe służyć ma przecież realizacji zasady rzetelnej i odpowiadającej prawdzie obiektywnej procedury, a więc wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w sposób zabezpieczający słuszny interes strony postępowania przy jednoczesnym nienaruszeniu interesu społecznego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że stanowisko WSA nie odpowiada dyspozycji § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. 76, poz. 454). Zgodnie ze wskazanym przepisem stwierdzenie w toku kontroli naruszenia uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który to protokół stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Z treści powołanego przepisu organ wyprowadził błędny wniosek prowadzący w istocie rzeczy do niecelowości prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy sporządzony protokół stwierdza określone naruszenie prawa, a osoba obecna podczas tej kontroli podpisuje go bez zastrzeżeń. Tymczasem wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, iż stwarza on podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego o nałożenie kary pieniężnej w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 utd. Obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego wynika wprost z art. 92a i 93 utd. a jak trafnie zauważył Sąd I Instancji, przy ustalaniu odpowiedzialności przewoźnika znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby przyjąć, iż w związku z ustaleniem protokołu kontroli, nie jest możliwe podnoszenie przez stronę mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego okoliczności mogących mieć zasadniczy wpływ na jej odpowiedzialność, tym bardziej jeśli protokół nie jest jednoznaczny, wyczerpujący bądź zawiera stwierdzenia ogólne nie pozwalające zobrazować stanu faktycznego jako kwalifikującego naruszenie przepisów, o których mowa w art. 92 ust. 1 utd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył ponadto, iż twierdzenie kasatora, że bez znaczenia jest okoliczność z jakiego powodu przedsiębiorca dopuszcza się naruszenia art. 18b ust. 1 pkt 3) utd. pozostaje w sprzeczności z wywodami skargi kasacyjnej na tle wynikającego z art. 13b ust. 1 pkt 3 utd. zakazu "zabierania i wysadzania pasażerów" poza określonymi w rozkładzie jazdy przystankami. Oczywistym jest, że zarówno zabieranie jak też wysadzanie pasażerów jest czynnością zależną od woli kierowcy w tym znaczeniu, że zatrzymuje on pojazd w takim właśnie celu. Stanowisko, że powód zatrzymania pojazdu jest bez znaczenia przesądza w przedmiotowej sprawie o administracyjnej odpowiedzialności przedsiębiorcy z tytułu tego naruszenia, bowiem ignoruje ewentualną okoliczność, w której kierowca pojazdu musi go zatrzymać ze względu na przepisy ruchu drogowego. Stwierdzenie konieczności zatrzymania pojazdu wykonującego regularny przewóz osób wynikające z zasad ruchu drogowego i jego bezpieczeństwa nie może być, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, traktowane jako zatrzymanie pojazdu na przystanku traktowanym jako miejsce przeznaczone do zabrania lub wysadzenia pasażerów, i nie konsumuje, przesłanki odpowiedzialności z tytułu naruszenia określonego w art. 18b ust. 1 pkt 3) utd. zakazu wysadzania pasażerów na nie określonych w rozkładzie jazdy przystankach. Z kolei stanowisko organu co do wyposażenia pojazdu w urządzenia niedopuszczające możliwości niekontrolowanego wysiadania i wsiadania pasażerów nie może być brane pod uwagę, bo pozostaje bez wpływu na rozstrzyganą przez organ sprawę. Na marginesie jednak, należy stwierdzić, iż podniesiona przez kasatora argumentacja mogłaby przynieść ewentualny skutek, gdyby obowiązujące przepisy nakładały na przewoźników obowiązek zainstalowania urządzeń o których wyżej mowa. Tymczasem ani ustawa Prawo o ruchu drogowym ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) nie nakładają na przewoźników przewożących ludzi autobusem takiego obowiązku, a konieczność zdalnej, automatycznej blokady drzwi przez kierowcę przewiduje jedynie § 22 ust.1 pkt 2) lit. b) cyt. rozporządzenia w odniesieniu do autobusów szkolnych. Reasumując zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a poczynione w nim wskazania co do dalszego postępowania należy uznać za zasadne i odpowiadające motywom uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2) lit. b) w związku z § 6 pkt 3) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).