III SA/Lu 1787/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Robert Hałabis Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia wójta gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. podjętą – na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada o pracownikach samorządowych - Rada Gminy ustaliła Wójtowi Gminny H. miesięczne wynagrodzenie obejmujące wynagrodzenie zasadnicze, dodatek funkcyjny, dodatek specjalny w wysokości 20% łącznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego oraz dodatek za wysługę lat w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego, w kwocie wynoszącej odpowiednio - [...] zł; [...] zł; [...] zł oraz [...] zł. Z uzasadnienia uchwały wynikało, że wystąpiły podstawy do obniżenia wynagrodzenia wójtowi. Przemawiały za tym względy natury ekonomicznej i społecznej (dotychczasowe wynagrodzenie w kwocie [...]zł oceniono jako zbyt wysokie, w sytuacji kiedy większość mieszkańców gminy boryka się z problemem pozyskania środków na życie, należy uzyskać dodatkowe środki na gminne inwestycje, takie jak oświetlenie ulic wiejskich, zadłużenie gminy oscylujące w granicach [...] zł jest efektem ośmioletnich "rządów" wójta, pojawiły się postulaty wyborców w sprawie zmiany uposażenia wójta). W skardze W. L. domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały zarzucając, że podjętą ją z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz niezgodnie postanowieniami § 62 ust. 1 i 2 oraz § 63 ust. 2-6 Statutu Rady Gminny z dnia [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu W. L. argumentował między innymi, że Przewodnicząca Rady Gminy nie była uprawniona do odczytania i poddania pod glosowanie innego projektu uchwały niż ten, który otrzymali radni wraz materiałami przygotowanymi na sesję mającą się odbyć w dniu [...] r. Oficjalnie i formalnie zgłoszony projekt uchwały dotyczył wynagrodzenia dla wójta w wyższej wysokości (wynagrodzenie zasadnicze przewidziano bowiem w kwocie [...]zł zaś dodatkowe składniki uposażenia w wysokości wynoszącej odpowiednio – [...] zł, [...] zł i [...] zł). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, że była uprawniona – w świetle ugruntowanego stanowiska Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - do jednostronnej modyfikacji wysokości wynagrodzenia wójta w trakcie sprawowania przez niego mandatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Spór w sprawie powstaje na tle proceduralnych zasad korzystania przez Radę Gminy z uprawnień, których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym. Wskazany przepis przewiduje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Tytułem wstępu należy zauważyć, że zakres kognicji sądów administracyjnych wyznaczony został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) jak również na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a także ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W realiach niniejszej sprawy nie może mieć zastosowania pogląd, że uchwała rady gminy o ustaleniu wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie jest żadnym z aktów wymienionych w przywołanym art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie jest aktem wskazanym w pkt 6. tego przepisu, jako że nie rozstrzyga ona w sprawie z zakresu administracji publicznej, lecz kształtuje element stosunku pracy należącego do sfery prywatnoprawnej. Skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Niezależnie bowiem od zagadnienia, czy zaskarżony akt został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, właściwość sądu administracyjnego do jej rozpoznania wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a., stanowiącego uzupełnienie zakresu wskazanego w § 2 tego uregulowania. Określa on mianowicie, iż sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Nie bez znaczenia jest fakt, że w rozpoznanej sprawie skarga została wniesiona przez W. L. realizującego swoje kompetencje nadzorcze przewidziane w ustawie z dnia [...] r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru, po upływie trzydziestodniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy nie może już we własnym zakresie orzec (rozstrzygnięciem nadzorczym) o stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Skarga ta stanowi formę uprawnień przysługujących organom sprawującym nadzór i może być złożona w takim zakresie sprawowanego nadzoru, a zakres nadzoru obejmuje "uchwały i zarządzenia organów gminy".Ustawodawca nie ograniczył go jedynie do uchwał podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wojewoda działając jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym może wnieść skargę na każdą uchwałę rady gminy, bez względu na to, czy została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej czy też w innej sprawie, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. post. NSA z dnia [...] r., sygn. akt OSK 1221/05, z dnia [...] r., sygn. akt OSK 1138/04). Poza tym nie można pomijać, że w sprawie niniejszej postanowieniem NSA z dnia [...] r. sygn. akt II OSK 1585/15 uchylono postanowienie WSA w Lublinie z dnia [...] r. sygn. akt III SA/Lu 169/15 o odrzuceniu skargi W. L.. Przechodząc do szczegółowych rozważań należy stwierdzić, że uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu wynagrodzenia wójta została podjęta niezgodnie z przepisami Statutu Rady Gminny przyjętego uchwałą z dnia [...] r. Nr [...]. W myśl § 35 Statutu, porządek obrad obejmuje w szczególności rozpatrzenie projektów uchwał lub zajęcie stanowiska. Przewodniczący rady prowadzi obrady według ustalonego porządku (§ 39 Statutu). Projekty uchwał powinny zostać przedłożone radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informacje o skutkach finansowych jej realizacji (§ 54 ust. 3 Statutu). Głosowanie nad uchwałami zostało uregulowane w rozdziale 5. Statutu zatytułowanym "Procedura głosowania". Jak wynika z § 62 Statutu, przewodniczący obrad przed poddaniem wniosku pod głosowanie precyzuje i ogłasza radzie jego proponowaną treść w taki sposób, aby jego redakcja była przejrzysta, a wniosek nie budził wątpliwości co do intencji wnioskodawcy (ust. 1). W pierwszej kolejności przewodniczący poddaje pod głosowanie wniosek najdalej idący, jeśli może to wykluczyć potrzebę głosowania nad dalszymi wnioskami (ust. 2). Jeżeli oprócz wniosku o podjęcie uchwały w danej sprawie zostanie zgłoszony wniosek o odrzucenie tego wniosku, w pierwszej kolejności rada głosuje nad wnioskiem o odrzucenie wniosku o podjęcie uchwały (§ 63 ust. 1 Statutu). Ustęp 2 § 63 określa, że głosowanie na poprawkami do poszczególnych paragrafów lub ustępów projektu uchwały następuje według ich kolejności, z tym, że w pierwszej kolejności przewodniczący obrad poddaje pod głosowanie te poprawki, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach. W myśl § 63 ust. 3 Statutu, w przypadku przyjęcia poprawki wykluczającej inne poprawki, poprawek tych nie poddaje się pod głosowanie. Według § 63 ust. 4 Statutu, w przypadku zgłoszenia do tego samego fragmentu projektu uchwały kilku poprawek stosuje się zasadę określoną w § 67 ust. 2. Stosownie do § 63 ust. 5 Statutu, przewodniczący obrad może zarządzić głosowanie łącznie nad grupą poprawek do projektu uchwały. Powyższy przepis w ust. 6 stanowi, że przewodniczący obrad zarządza głosowanie w ostatniej kolejności za przyjęciem uchwały w całości ze zmianami wynikającymi z poprawek wniesionych do projektu uchwały. Powyższe unormowania Statutu oznaczają, ze pod głosowanie powinien być przedstawiony projekt uchwały wcześniej przedstawiony radnym do wglądu. W aktach sprawy znajduje się projekt uchwały Nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta [...], który znacząco odbiega od treści przyjętej ostatecznie uchwały. W świetle tego projektu, wynagrodzenie Wójta [...] miało wynosić [...] zł. Z protokołu Nr [...] sesji Rady Gminny z dnia [...] r. wynika, że Radny K. S. zaproponował, żeby pozostawić wynagrodzenie wójta na takim samym poziome, co przewidywał przedłożony projekt uchwały. Przewodnicząca obrad odczytała natomiast najniższe możliwe stawki wynagrodzenia i podała - po dyskusji - pod głosowanie projekt uchwały ustalającej wynagrodzenie wójta gminy z wynagrodzeniem zasadniczym [...] zł, dodatkiem funkcyjnym w wysokości [...] zł, dodatkiem specjalnym w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego oraz 20% dodatku za wysługę lat tj. [...] zł (str. 4. protokółu). Z protokołu nie wynika natomiast, kiedy nowy projekt uchwały został przedstawiony Radzie Gminny do wglądu. Wynika natomiast tylko tyle, że jeśli ma być obniżone wynagrodzenie to "należy taką decyzję w sposób wyrazisty uzasadnić" oraz że po przeprowadzeniu głosowania za zgodą 9. radnych i 6. "przeciw" przewodnicząca ogłosiła krótka przerwę (5 minut) w celu "naradzenia się" i o godz. 17.35 wznowiono posiedzenie (str. 2. protokółu). Istnieją również wątpliwości, czy projekt zawierał w momencie przyjęcia uzasadnienie. Nowy projekt uchwały powinien je mieć (zgodnie z § 54 ust. 3 Statutu). Protokół nie wskazuje, kto złożył wniosek o zmianę projektu uchwały [...]. Nie budzi wątpliwości, że radny K. S. zwrócił się z wnioskiem o przegłosowanie projektu uchwały w niezmienionej formie. W związku z powyższym w trakcie obrad powinien być zgłoszony wniosek o zmianę postanowień projektu ustalającego wynagrodzenie wójta. Taki wniosek jednak się nie pojawił. Rada przegłosowała więc projekt, który nie był wcześniej formalnie przedłożony. Oznacza to, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów Statutu Gminy H.. Projekt uchwały o obniżeniu wynagrodzenia powinien być przedstawiony radnym wraz z uzasadnieniem. Przewodnicząca obrad poddała pod głosowanie projekt, który pojawił się w niesprecyzowany sposób podczas sesji rady. Podkreślić jeszcze raz należy, że z protokołu wynika, że przewodnicząca "odczytała projekt uchwały podając minimalne stawki wynagrodzenia. Radny pan K. S. zaproponował, zgodnie z zapisem w projekcie uchwały, pozostawienie wynagrodzenia na dotychczasowym poziomie." – str. 2 protokołu. Tym samym przewodnicząca wykroczyła, jak słusznie zarzuca Wojewoda, poza zakres kompetencji przewidzianych w art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wymieniony przepis stanowi, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady, a w niniejszej sprawie przewodniczący "samodzielnie" poddał pod głosowanie projekt uchwały bez przeprowadzenia wymaganej przez przepisy Statutu Gminy H., procedury. Ze wskazanych wyżej względów zaskarżona uchwała podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały