II OSK 1585/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 169/15 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy H. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia wójta gminy uchyla zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 169/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy H. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że na ww. uchwałę Rady Gminy H. w przedmiocie ustalającej wysokość wynagrodzenia Wójta Gminy H. skargę wniósł Wojewoda Lubelski. W odpowiedzi na skargę Gmina H. wniosła o jej oddalanie. W ocenie Sądu przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", albowiem kontroli sądów administracyjnych podlegają uchwały organów gminy podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, natomiast przedmiotowa sprawa wynagrodzenia Wójta Gminy do tej kategorii spraw nie należy. Zdaniem Sądu właściwą drogą do rozstrzygania sporów w tej kategorii jest droga postępowania przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł Wojewoda Lubelski zaskarżając je w całości. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie daje podstawy prawnej organowi nadzoru do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202), 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchwała w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy H. stanowi sprawę wyłącznie z zakresu prawa pracy i wskutek tego odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, podczas gdy czynności podejmowane przez Radę Gminy z zakresu wynagrodzenia wójta pomimo że wywołują skutki prawne z zakresu prawa pracy, są podejmowane w wykonywaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli w trybie administracyjnym przez organ nadzoru. Przedmiotowe naruszenie przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania w taki sposób, że uniemożliwiło kontrole legalności zaskarżonej uchwały; b) art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a. – zarzut nieważności postępowania wynikający z faktu, że Przewodnicząca Rady Gminy H. nie ma zdolności procesowej w sprawie skarg na uchwały i nie miała w tym względzie umocowania Rady Gminy H., które to naruszenie na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania; Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Wojewoda zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie najdalej idącym zarzutem zawartym we wniesionej skardze kasacyjnej jest właśnie zarzut nieważności postępowania. Z tego względu podlegał on rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było obarczone wadą nieważności, albowiem Przewodnicząca Rady Gminy H. nie posiadała zdolności procesowej do występowania przed sądem w sprawach skarg na uchwały i nie miała w tym względzie umocowania Rady Gminy H., co wyczerpuje przesłankę z art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 26 § 1, 28 § 1 i 32 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Nieważność postępowania autor skargi kasacyjnej powiązał z brakiem po stronie Przewodniczącej Rady Gminy zdolności do występowania w sprawach skarg na uchwały i brakiem posiadania pełnomocnictwa. Zgodnie z treścią art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie mała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydenta miasta). Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, albowiem w praktyce mogą występować nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Za stanowiskiem dopuszczającym posiadanie przez radę gminy – w sytuacjach szczególnych – zdolności procesowej przemawia nie tylko potrzeba uwzględnienia takich sytuacji. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie na płaszczyźnie rozwiązań procedury sądowoadministracyjnej, zastosowania wykładni celowościowej (funkcjonalnej) i konieczności uwzględniania relacji pomiędzy zdolnością sądową (art. 25 § 1 P.p.s.a.), zdolnością procesową (art. 26 § 1), a przepisem art. 32 P.p.s.a. określającym strony w sprawie sądowoadministracyjnej (patrz: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13.11.2012 r., sygn. akt I OPS 3/12). Zatem w szczególnych sytuacjach rada gminy może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. I w tej konkretnej sprawie, mając na uwadze przedmiot zaskarżenia, nie można odmówić Radzie Gminy zdolności procesowej przed Sądem pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że stroną postępowania była Rada Gminy H.. Natomiast to, że w imieniu Rady Przewodnicząca wniosła odpowiedź na skargę i wykonała wezwanie Sądu przedkładając żądane dokumenty nie świadczy o nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., dlatego zarzut ten w powiązaniu z art. 26 § 1, art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a. należy uznać za niezasadny. Odnosząc się zaś do podnoszonej kwestii braku umocowania przewodniczącej rady wskazać należy, że strona skarżąca nie może w skardze kasacyjnej podnieść skutecznie zarzutu nieważności postępowania z powodu niewłaściwego umocowania pełnomocnika strony przeciwnej. Wymóg należytego umocowania pełnomocnika procesowego pod rygorem nieważności postępowania ustanowiony został w interesie tej strony, która z pełnomocnika tego korzysta. Zatem tylko ta strona może powołać się na nieważność postępowania z powodu nieprawidłowego udzielenia pełnomocnictwa (patrz: wyrok NSA z dnia 17.07.2013 r., sygn. akt II OSK 666/13). Odnosząc się zaś do pozostałych podstaw kasacyjnych wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, stąd tez zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji podlegało uchyleniu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Wojewody na uchwałę w przedmiocie wynagrodzenia Wójta Gminy H. uznając, że jej wniesienie jest niedopuszczalne. Z uzasadnienia zakwestionowanego postanowienia wynika, że – zdaniem Sądu – zaskarżona uchwała nie mieści się w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, sprecyzowanej w art. 3 § 2 P.p.s.a., albowiem jest to sprawa ze stosunku pracy, a jako taka podlega kognicji sądu powszechnego. Przedmiotowa skarga została wniesiona przez Wojewodę jako organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Tymczasem Sąd pierwszej instancji odrzucając wniesioną skargę na przedmiotowa uchwałę w ogóle pominął powyższy przepis, a w konsekwencji nie rozważył czy przedmiotowa skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 93 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w art. 3 § 2 wymienia m. in. kategorie aktów na które służy skarga do sądu administracyjnego. Uzupełnieniem zakresu kontroli wskazanego w tym przepisie jest § 3 art. 3 P.p.s.a. Norma ta stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W tej sytuacji nierozważenie powyższego, a jedynie powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na orzecznictwo sądów administracyjnych, które zapadło w odmiennych stanach faktycznych i prawnych sprawy, nie może zostać uznane za prawidłowe. W powołanych przez Sąd orzeczeniach stroną wnoszącą skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) były podmioty, których podstawę działania stanowił art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast w niniejszej sprawie skargę na tego typu uchwałę wniósł organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to zasadniczo odmienna sytuacja. Z przepisu art. 85 tej ustawy wynika, iż nadzór sprawowany jest nad działalnością gminną. W sytuacji gdy uchwała lub zarządzenie organu gminy są sprzeczne z prawem organ nadzoru stwierdza ich nieważność w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1). Upływ tego terminu powoduje, że organ nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem Wojewoda w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością gminną uprawiony był do zaskarżenia w opisanym trybie uchwały Rady Gminy H. z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy, a przeciwne stanowisko Sądu pierwszej instancji w istocie pozbawia go możliwości realizacji ustawowych uprawnień nadzorczych. Dlatego też stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można podzielić. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji uchybił przepisowi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., albowiem odrzucił skargę bez analizy wskazanych wyżej przepisów w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę rady gminy na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, tj. poprzez jego błędną wykładnię, albowiem z uzasadnienia zakwestionowanego postanowienia nie wynika, by Sąd odnosił się do tego przepisu, a tym bardziej by dokonywał jakiejkolwiek jego analizy. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu w sposób w jaki czyni to skarga kasacyjna nie mógł zostać uwzględniony. Konkludując podnieść należy, że uchybienie przepisowi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w sposób wyżej opisany spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Dlatego, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.