III SA/Lu 179/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant ref. staż. Przemysław Gumieniak, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania B. W. z dnia [...] stycznia 2004 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] znak: [...] z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej uszkodzenia słuchu - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że z przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego oraz charakterystyki stanowiska pracy wynika, że B. W. zatrudniony był w okresie od dnia [...] maja 1954 r. do dnia [...] lipca 1957 r. w Kopalniach Węgla Kamiennego na stanowisku praktykanta pod ziemią, młodszego mechanika, pomocy dołowej, młodszego górnika, a od dnia [...] grudnia 1959 r. do końca 1994 r. w Fabryce Samochodów Ciężarowych (obecnie Masa Upadłości [...] Sp. z o.o.),na stanowisku ślusarza, montera, brakarza, kontrolera jakości, technologa-konstruktora. W czasie pracy zarówno Kopalniach Węgla Kamiennego, jak i w Fabryce Samochodów Ciężarowych narażony był na działanie hałasu przekraczającego dopuszczalne natężenie. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. rozpoznała u B. W. odbiorczy ubytek słuchu ucha lewego oraz mieszany ubytek słuchu ucha prawego, jednocześnie nie stwierdzając u badanego choroby zawodowej. Rozpoznanie to potwierdził Instytut Medycyny Pracy orzeczeniem nr [...] z dnia [...] również orzekając brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i wskazując pozazawodowe pochodzenie ubytków słuchu. Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] grudnia 2003 r. decyzję nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, na którą B. W. wniósł odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał się na dokumentację lekarską i orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy oraz Instytutu Medycyny Pracy, według których ubytek słuchu stwierdzany u B. W. w badaniach z 1994 r. (tuż przed uzyskaniem świadczeń emerytalnych) nie spełniał kryteriów orzeczniczych zawodowego uszkodzenia słuchu i z tego względu obecnie obserwowana progresja niedosłuchu (po ustaniu zatrudnienia) musi mieć etiologię pozazawodową. Zawodowy niedosłuch nie narasta po ustaniu narażenia na hałas, tak jak ma to miejsce u skarżącego, a zmiany powodowane działaniem hałasu są symetryczne typu ślimakowego, nigdy zaś nie występuje znaczna asymetria niedosłuchu między uchem lewym i prawym ani mieszany, ślimakowo-pozaślimakowy typ ubytku. Na decyzję organu odwoławczego B. W. w dniu [...] marca 2004 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę, zważył, co następuje: Dokonując zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, stwierdzić należy, że skarga B. W. zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że materia postępowania w sprawach chorób zawodowych jest obecnie uregulowana w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 237 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94), rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. Nr 132, poz. 1115). Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 3 września 2002 r. Natomiast postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed tym dniem. Dlatego zgodnie z § 10 tego rozporządzenia "postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów". Dotychczasowym aktem prawnym, o którym mowa w tym zdaniu, jest wymienione w § 11 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Aby schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową, powinny zostać spełnione kumulatywnie dwie przesłanki określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. Pierwszą z nich jest figurowanie danego schorzenia w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, a drugą istnienie związku przyczynowego między schorzeniem a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Tylko schorzenie charakteryzujące się tymi dwoma cechami może być uznane za chorobę zawodową. W wykazie chorób zawodowych rozporządzenia z 1983 r. jako chorobę zawodową wymieniono między innymi, pod pozycją 15,: "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli chodzi o pierwsza przesłankę, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu. Zarówno w orzeczeniu Wojewódzkiego Instytutu Medycyny Pracy, jak i w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy rozpoznano u B. W. ubytek słuchu obu uszu, z tym że w jednym uchu typu mieszanego, w drugim typu odbiorczego. Rozpoznana jednostka chorobowa zdaniem Sądu mieści się w określeniu "uszkodzenia słuchu" użytym w wykazie chorób zawodowych. Zatem pierwsza z przesłanek charakteryzujących pojęcie choroby zawodowej jest w przedmiotowej sprawie spełniona. Nie kwestionowały tego także organy administracyjne orzekające w sprawie. Odnośnie drugiej przesłanki, bezsporne jest, że zarówno podczas pracy Kopalniach Węgla Kamiennego, jak i podczas pracy w Fabryce Samochodów B. W. pracował w hałasie przekraczającym najwyższe dopuszczalne natężenie hałasu, które w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833) oraz w poprzedzających go rozporządzeniach zostało określone jako 85 dBA. W warunkach takich pracował ponad 30 lat. Aby można było uznać drugą przesłankę określoną w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r. za spełnioną, należy wykazać na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że między pracą w hałasie a schorzeniem zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. W tym miejscu należy wyjaśnić, że prawidłowe rozstrzygniecie sprawy uzależnione jest od uprzedniego dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi organy administracyjne stojąc na straży praworządności są obowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, ponadto mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a oceny, czy dana okoliczność została udowodniona dokonują na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie podczas przeprowadzania przez organy pierwszej i drugiej instancji postępowania dowodowego, na podstawie którego stwierdzono, że rozpoznana u skarżącego choroba nie ma związku z hałasem, doszło do naruszenia wyżej wymienionych zasad procesowych. W szczególności został naruszony art. 7 kodeksu poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego. Łączy się to z niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego wynikającego z przepisów art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu. Zgodnie z § 7 rozporządzenia z 1983 r. jednostka służby zdrowia upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych wydaje orzeczenie na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. W przedmiotowej sprawie placówki służby zdrowia wydały orzeczenia lekarskie w oparciu o nasuwającą wątpliwości, niejasną dokumentację. Analizując znajdującą się w aktach sprawy charakterystykę stanowisk pracy dotyczącą narażenia zawodowego B. W. na hałas, należy stwierdzić, że brak jest w niej pełnych danych dotyczących okresu narażenia na hałas ponadnormatywny na poszczególnych stanowiskach pracy oraz dokładnego poziomu i charakteru hałasu, na jaki narażony był skarżący. Ani organy wydające orzeczenia lekarskie w tej sprawie, ani organy administracji wydające decyzje w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej nie podjęły czynności potrzebnych do wyjaśnienia tej kwestii i uzupełnienia materiału dowodowego. Treść uzasadnień orzeczeń lekarskich z dnia [...] marca 2003 r. oraz z dnia [...] listopada 2003 r. również wymaga wyjaśnień. Uzasadnienie konkluzji orzeczenia lekarskiego stanowiącego materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym powinno być sformułowane w sposób nie nasuwający wątpliwości dla osób nie posiadających wiedzy medycznej. Jeżeli uzasadnienie wykazuje braki, powinno być ono uzupełnione, a kwestie niejasne powinny zostać wyjaśnione przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego w taki sposób, by decyzja wydana na tej podstawie nie budziła zastrzeżeń i braku zaufania do organów Państwa. Tymczasem, oprócz tego, że orzeczenia lekarskie w przedmiotowej sprawie zostały wydane na podstawie niepełnych, zawierających notatki sporządzone ołówkiem, dokumentów, to jeszcze ich treść jako podstawowy dowód, w oparciu o który zostały wydane decyzje administracyjne, wykazuje wiele nieścisłości. W zawierającym motywy konkluzji uzasadnieniu do orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy stwierdzono, że "charakter ubytku nie ma cech urazu akustycznego uszkodzenia pohałasowego", "w latach 1994 i 1996 ubytek słuchu nie miał cech klinicznych choroby zawodowej, a "progresji uszkodzenia słuchu nie można łączyć z pracą zawodową". Jednocześnie używając powyższych określeń, placówka zdrowia nie wyjaśniła w uzasadnieniu, na czym polegają cechy kliniczne choroby zawodowej oraz cechy urazu akustycznego uszkodzenia pohałasowego, czy progresja uszkodzenia słuchu nie może następować w określonym czasie również po ustaniu narażenia na ponadnormatywny hałas, a także czym spowodowane jest uszkodzenie słuchu skarżącego, skoro ubytek ten nie ma cech urazu akustycznego uszkodzenia pohałasowego. Również uzasadnienie konkluzji orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy wykazuje uchybienia i nasuwa liczne wątpliwości. Z ustaleń w nim zawartych nie wynika w sposób jasny i zrozumiały, na czym polega znaczna asymetria niedosłuchu, dlaczego jest ona nietypowa dla przewlekłego urazu akustycznego oraz jakie cechy i objawy są typowe dla przewlekłego urazu akustycznego. Nie wyjaśniono również, dlaczego mieszany typ ubytku wyklucza uraz akustyczny, czy charakter hałasu nie mógł mieć wpływu na mieszany typ ubytku, jaka jest typowa asymetria niedosłuchu charakterystyczna dla urazu spowodowanego hałasem, na jakiej podstawie wysnuto wniosek, że ubytek słuchu stwierdzany w badaniach z 1994 r. nie spełniał kryteriów orzeczniczych zawodowego uszkodzenia słuchu oraz dlaczego uważa się, iż przyczyną niedosłuchu u skarżącego jest nadciśnienie tętnicze i zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa szyjnego. Natomiast ustalone orzecznictwo sądowe potwierdza, że orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 2074/97, LEX nr 45828; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1980/97, niepubl.). W związku z tym muszą być one kompletne i oprócz rozpoznania i wniosku zawierać uzasadnienie z jednoczesnym odniesieniem do innych zebranych dowodów. Powinny być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem. Dowód w postaci opinii lekarskiej podlega ocenie organu orzekającego zgodnie z wymogami procedury administracyjnej (art. 80 kodeksu). Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie powinny być w opinii ustalone. Oprócz tego, że organ administracyjny nie podjął czynności niezbędnych do uzupełnienia materiału dowodowego, to wydając zaskarżoną decyzję naruszył również art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego regulującego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż "zawodowy niedosłuch (ubytek słuchu) nie narasta po ustaniu narażenia na hałas tak jak ma to miejsce u B. W. i zmiany powodowane działaniem hałasu są symetryczne typu ślimakowego, nigdy zaś nie występuje znaczna asymetria niedosłuchu między uchem lewym i prawym ani mieszany - ślimakowo-pozaślimakowy typ ubytku". Nie wyjaśnił przy tym, w oparciu o jakie dowody wysnuł takie wnioski. Przytoczone twierdzenia nie znajdują uzasadnienia w powołanym przez organ materiale dowodowym. Ponadto wydając decyzję z dnia [...] organ administracji nie wziął pod uwagę, że już samo wykonywanie pracy przez tak długi czas jak około 30 lat w warunkach ponadnormatywnego hałasu, powinno stanowić dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu a tymi warunkami (pracą). Potwierdzają to wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r. (sygn. akt III RN 110/98, Prokuratura i Prawo 1999/7-8/56), zgodnie z którym w przypadku pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r. (sygn. akt I SA 2244/00, LEX nr 53801), zgodnie z którym w sytuacji gdy u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowisku pracy, którą wykonywał, to ten ubytek słuchu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Mimo omówionych powyżej uchybień w zakresie postępowania administracyjnego, organy obu instancji uznały stan faktyczny za wyjaśniony w stopniu wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz że podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia owego stanu, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Naruszyły tym samym przepisy postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający powinien uzupełnić postępowanie dowodowe i dokonać oceny dowodów zgodnie z wymaganiami przytoczonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.