III SA/Lu 1800/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] złożył w dniu 11 maja 2015 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok do powierzchni 11,10 ha w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000, w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków. Strona zobowiązała się m.in. do realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Terminem rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania był dzień 15 marca 2011 r. W związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas kontroli na miejscu, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmówił przyznania płatności rolno środowiskowej na 2011 rok. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ponownie odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] po raz kolejny odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie III SA/Lu 644/13 oddalił skargę [...] na decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2011 rok. [...] złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok – pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000, w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, do powierzchni 11,10 ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał płatność rolnośrodowiskową na 2012 rok w wysokości 15.207 zł do powierzchni 11,10 ha. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego. [...] złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rołnośrodowiskowej na 2013 rok do powierzchni 11,10 ha. W dniu 9 października 2013 r. w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu, w wyniku której na działce rolnej F o powierzchni 11,10 ha stwierdzono uchybienie w przestrzeganiu wymogów w ramach wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013. Zastosowano kod pokontrolny N0 18 - pozostawienie większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, a w przypadku występowania wodniczki większej niż 50%, lecz mniejszej niż 80% nieskoszonej powierzchni działki rolnej, skutkujący zmniejszeniem płatności przysługującej do działki rolnej na której stwierdzono nieprawidłowość o 30%. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, w kwocie 9.686,86 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego. W dniu [...] czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków przyznanych skarżącemu na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych na 2012 rok. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 4.562,10 zł. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. [...] złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok do powierzchni 11,10 ha. W trakcie weryfikacji manualnej wniosku stwierdzono na działce rolnej F o powierzchni 11,10 ha uchybienie w przestrzeganiu wymogu w ramach wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000, określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013. W przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych wymagane jest pozostawienie od 5% do 10% powierzchni działki rolnej niekoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części działki. Stwierdzono natomiast, że zaznaczona na załączniku graficznym powierzchnia nieskoszona w roku 2014 pokrywa się z deklaracją powierzchni nieskoszonej wykreślonej na załączniku graficznym złożonym w roku 2013 i potwierdzonej podczas kontroli na miejscu w 2013 r., na co wskazuje raport nr [...]. W związku z tym zastosowano kod N020 - pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, skutkujący zmniejszeniem płatności przysługującej do działki rolnej, na której stwierdzono nieprawidłowość o 50%, zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 do powierzchni 11,10 ha w pomniejszonej wysokości, w kwocie 7.603,50 zł. Decyzja została doręczona w dniu 15 grudnia 2014 r. W dniu [...] czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych [...] na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 10.165,88 zł. [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc jej bezpodstawność i dwukrotne ukaranie za te same uchybienia. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że wypłacone [...] środki publiczne za lata 2012 i 2013 z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków z EFRROW oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 z późn. zm). Przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy przewidują zaś ustalenie przez kierownika biura powiatowego agencji, w drodze decyzji administracyjnej, kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych z wymienionych w art. 29 ust. 1 środków publicznych. Sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskową podlega zwrotowi, określone zostały w § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, z późn. zm.). Zwrot płatności z tytułu stwierdzenia nieprzestrzegania wymogów w zakresie poszczególnych pakietów i ich wariantów wypłaconych od roku 2011 wynika z przepisów art. 18 Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE.L. 2011.25.8, z późn. zm.), zgodnie z którym w sytuacji braku przestrzegania odpowiednich norm obowiązkowych, minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 i art. 47 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie równiej do kwot wypłaconych z tytułu tego zobowiązania za lata poprzednie. W przedmiotowym postępowaniu organ na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 był zobowiązany do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2012 i 2013. Płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce nieprzestrzeganie wymogów w ramach poszczególnych pakietów i ich wariantów w ramach podjętego zobowiązania wieloletniego. [...] podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w 2011 r., zobowiązując się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres pięciu lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. W kolejnym latach skarżący składał wnioski kontynuacyjne otrzymując płatności za lata 2012, 2013. W roku 2014 ponownie złożył wniosek kontynuacyjny. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych, tj. pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie analizy materiału graficznego dołączonego do wniosku o przyznanie płatności, na rok 2013 i rok 2014, na którym strona zaznaczyła powierzchnię nieskoszoną oraz szkiców z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 8 i 9 października 2013 r. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że powierzchnia nieskoszona na działce rolnej F (11,10 ha) znajduje się w tym samym miejscu, co w roku 2013, co uzasadniało zastosowanie kodu nieprawidłowości N020. Przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przewiduje zaś, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rołnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Organ ustalił, że suma podlegających zwrotowi nienależnie pobranych płatności wynosi 10.165,88 zł. Na tę kwotę składają się płatności do pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000 w wariancie 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 za rok 2012 w kwocie 5322,45 zł oraz za rok 2013 w kwocie 4843,43 zł, według następujących wyliczeń: za rok 2012 - 5.322,45 zł (kwota płatności podlegająca zwrotowi) = 10.644,90 zł (kwota płatności za 2012 rok 15.207 zł, pomniejszona o kwotę 4.562,10 zł ustaloną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r.) x 50 % zmniejszenia płatności w roku 2014; za rok 2013 - 4843,43 zł - kwota płatności podlegająca zwrotowi = 9.686,86 zł (kwota płatności za 2013 rok) x 50 % zmniejszenia płatności w roku 2014. Organ wskazał, że powyższe kwoty przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006, w związku z czym nie zachodziły przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Organ stwierdził też brak przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., gdyż płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki organu. Rozważając kwestię przedawnienia organ podniósł, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu. W odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007 - 2013 przez dzień ostatecznego zakończenia programu należy rozumieć datę, do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu, tj. nie wcześniej niż 31 grudnia 2015 r. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 października 2015 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydając w dniu [...] września 2015 r. decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego jako bezpośrednią podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Jednakże sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, czy też w § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. W przedmiotowej sprawie zarzucane uchybienie miało miejsce w 2014 r., wobec czego ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności za lata 2012 i 2013 było bezprawne. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji obok przepisu § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. odnosił się również do § 39 tego rozporządzenia. Jednakże decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w całości, wraz ze wskazanymi w niej podstawami prawnymi, które obejmowały wyłącznie § 38 i nie wskazywały przepisu § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Ponadto postępowanie w sprawie nie było prowadzone pod kątem ustalenia przypadków wymienionych w § 39 tego rozporządzenia. Skarżący zarzucił wadliwość stwierdzenia przez organ, iż płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rołnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Organy administracji nie mają zatem uprawnień do ustalania kwot nienależnie pobranych płatności w każdym przypadku, w którym w ich uznaniu stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż zaskarżona decyzja nie jest niedotknięta uchybieniami, które w świetle powołanych przepisów skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, w kontrolowanym postępowaniu organy dokonały prawidłowych ustaleń, niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zgodnie z ustaleniami stanowiącymi podstawę zaskarżonej decyzji [...] w dniu 15 marca 2011 r. podjął pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe (pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000, w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków) do powierzchni 11,10 ha. W kolejnym latach rolnik składał wnioski kontynuacyjne, otrzymując płatności na rok 2012 w pełnej wysokości, a następnie na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych w 2012 r. płatności w wysokości 4.562,10 zł. W roku 2014 rolnik ponownie złożył wniosek kontynuacyjny. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych tj. pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej. Powyższych ustaleń dokonano na podstawie porównania materiału graficznego dołączonego do wniosków o przyznanie płatności na rok 2013 i 2014, na którym strona zaznaczyła powierzchnię nieskoszoną oraz szkiców z wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2013 r. Z wymienionych dokumentów wynika, że w 2014 r. powierzchnia nieskoszona na działce rolnej F (11,10 ha) znajduje się w tym samym miejscu, co w roku 2013. W następstwie tego ustalenia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. W konsekwencji organ wszczął postępowanie, w którym wydana została decyzja w przedmiocie zwrotu nienalanie pobranych płatności za lata 2012 oraz 2013. Skarżący, nie kwestionując co do zasady stwierdzonej nieprawidłowości, zarzucał brak podstaw do przyjęcia w następstwie obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za poprzednie lata, jako pobranych nienależnie. Stanowisko skarżącego nie zasługuje jednak na podzielenie. Zasady zwrotu płatności regulują przepisy Unii Europejskiej oraz przepisy krajowe. Zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE L z 2011 r. Nr 25, str. 8) w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych. Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w akapicie drugim przewiduje, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przepis ten stanowi zatem wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi. Zasadę zwrotu nienależnie pobranych płatności przewidują także przepisy krajowe. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), na podstawie której płatność rolnośrodowiskowa została skarżącemu przyznana, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, z wyjątkami określonymi w przepisach Unii europejskiej lub przepisach ustawy. Zgodnie z art. 28 ust. 3 powołanej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 ustawy stanowią inaczej. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 z późn. zm.) stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" na lata 2007- 2013, określone zostały przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.). Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r. reguluje zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w postaci zmniejszenia płatności, a także obowiązku zwrotu płatności nienależnie pobranych. Sankcje w postaci zmniejszenia płatności w danym roku określa przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast sankcje w postaci obowiązku zwrotu płatności z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego reguluje przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., który stosownie do postanowień § 46 tego rozporządzenia znajduje także zastosowanie do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.), a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, dotyczącej zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2012 i 2013. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). W sprawie nie jest sporne, że skarżący w ramach pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, w wariancie 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na powierzchni 11,10 ha. Z tego tytułu skarżący otrzymał płatności za lata 2012 oraz 2013, przy czym za 2013 rok w pomniejszonej wysokości. Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ustalono na kwotę 4.562,10 zł nienależnie pobranych płatności, wypłaconych na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznym jest, że skarżący, mimo zgłoszenia kolejnego wniosku kontynuacyjnego na rok 2014, nie przestrzegał wymogów określonych dla pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000, wariantu 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000, określonych w załączniku nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2014 r., gdyż powierzchnia nieskoszona w 2013 r. na zgłoszonej do programu działce rolnej F o powierzchni 11,10 ha pokrywa się z powierzchnią nieskoszoną w 2013 r., podczas gdy zgodnie z treścią części IV ust. 2 pkt 4 ppkt a załącznika nr 3 do rozporządzenia w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inne części tej działki nieskoszone. W opisanej sytuacji zasadnie więc przyjęto w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie realizował w sposób prawidłowy programu rolnośrodowiskowego na działce objętej zobowiązaniem, a tym samym nie spełnił warunków pięcioletniego zobowiązania. Jeśli chodzi o stwierdzone, uchybienie trzeba też zauważyć, że skarżący nie kwestionował wydanej w oparciu o jego ustalenie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 dla pakietu 5 W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, wedle którego obowiązek zwrotu płatności ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 5710/14 oraz z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II GSK 714/12). Ocenie podlega więc cały okres zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Wynika to z treści art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowiącego, że w razie stwierdzenia nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono, zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku, gdy dane zmniejszenie stanowi procentową wartość, o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Zatem, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, stwierdzone w 2014 r. nieprawidłowości w zakresie podjętego zobowiązania uprawniały do wydania na podstawie przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. decyzji o ustaleniu i zwrocie części pobranych nienależnie płatności za lata 2012 i 2013. W kontekście tego przepisu należało też rozumieć stwierdzenie organu, iż płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika. Wymaga podkreślenia, że z przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, iż obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Trafnie jednak organ uznał, że sytuacja przewidziana w powołanym przepisie nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż płatność nie została dokonana na skutek pomyłki organu. Zasadnie również stwierdzono, że w okolicznościach sprawy sprawie nie nastąpiło przedawnienie, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L. 1995.312.1.), w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. Nieskuteczny jest zarzut skarżącego dotyczący niepowołania przepisu § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. w decyzji organu pierwszej instancji. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a wydając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę. Jest zatem uprawniony do uzupełniającego odwołania się w ramach podstawy prawnej decyzji do innych jeszcze przepisów, niż przytoczone przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia, prawidłowo wywodząc, że stwierdzone uchybienie skutkowało obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranej płatności. Zasadnie też organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu odwołania, w którym skarżący podnosił dwukrotne nałożenie sankcji. Z ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że uchybienie stwierdzone w 2013 r., które stało się podstawą przyznania płatności za ten rok w pomniejszonej wysokości (decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r.), a następnie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. o ustaleniu nienależnie pobranych w roku 2012 płatności w kwocie 4.562,10 zł, było innym uchybieniem, niż uchybienie stwierdzone w 2014 r., wskutek którego wydana została decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, a następnie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] września 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w latach 2012 i 2013, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. Z zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowych wyliczeń kwot zwrotu za poszczególne lata (2012 i 2013) wynika również jednoznacznie, że organy uwzględniły okoliczność wcześniejszego już ustalenia decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nienależnie pobranej kwoty 4.562,10 zł z płatności za rok 2012. Wyliczenia te nie budzą wątpliwości Sądu. W konkluzji należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i w prawidłowy sposób przeprowadził analizę zgromadzonego materiału z punktu widzenia przepisów dotyczących zwrotu nienależnie pobranych płatności ustalając, że wypłacona rolnikowi kwota płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 10.165,88 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, którą rolnik zwraca powiększoną o odsetki. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.