III SA/Lu 182/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.), Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] Wojewoda, działając na podstawie przepisu art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) jako organ nadzoru, stwierdził wygaśniecie mandatu radnego Rady Miasta K. M. W uzasadnieniu powyższego zarządzenia Wojewoda stwierdził, że pismem z dnia [...] listopada 2003 r. Burmistrz poinformował go o uchyleniu się przez Radę Miasta od ciążącego na niej obowiązku podjęcia, na podstawie art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159. poz. 1547), uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Organ nadzoru podniósł, że z wymienionego pisma i z załączonego do niego postanowienia Prokuratury Rejonowej z dnia [...] sierpnia 2003 r. o zawieszeniu śledztwa przeciwko K. M. wynika, że radny Rady Miasta K. M. utracił prawo wybieralności. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, utrata prawa wybieralności powoduje wygaśnięcie mandatu radnego. Zgodnie z art. 7 powołanej ustawy prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) do danej rady ma każdy obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady (art. 5 w/w ustawy). W świetle cytowanych przepisów radnym może być jedynie osoba stale zamieszkująca na obszarze działania rady przez cały okres wykonywania mandatu. Według art. 9 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O stałości pobytu osoby fizycznej na danym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie tej osoby, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zdaniem Wojewody, w przypadku K. M. istnieją obiektywne okoliczności pozwalające stwierdzić, iż faktycznie zaprzestał on stałego przebywania na terytorium działania Rady Miasta B. Organ nadzoru podkreślił, że radny K. M. podejrzany jest o popełnienie przestępstwa z art. 297 § 1 k.k., przy czym Prokurator Rejonowy zawiesił śledztwo wobec tego radnego w związku z niemożnością przedstawienia mu zarzutów i przesłuchania w charakterze podejrzanego. W uzasadnieniu stosownego postanowienia Prokurator Rejonowy stwierdził, że "z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, iż podejrzany K. M. w dniu [...] kwietnia 2003r. wyjechał poza granice Polski, a aktualnie miejsce jego pobytu nie jest znane. Jak wynika z zeznań matki podejrzanego K. M., syn wyjechał wraz z żoną do Izraela i nie jest znany termin powrotu syna do kraju." Ponadto Prokurator Rejonowy zarządził poszukiwania K. M. za pośrednictwem Komendy Powiatowej Policji. W dniu [...] listopada 2003 r. Burmistrz powiadomił Wojewodę, że przeciwko radnemu K. M. zostało wszczęte przez Prokuratora Rejonowego postępowanie przygotowawcze w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa na szkodę Banku Spółdzielczego. Również w tej sprawie Prokurator Rejonowy (postanowienie z dnia [...] czerwca 2003 r., sygn. akt [...]) zawiesił postępowanie w związku z zaistnieniem długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej przedstawienie zarzutów K. M. Organ nadzoru zauważył ponadto, że z przedłożonego przez Burmistrza zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej wynika, iż K. M. – prowadzący Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]", zam. B., ul. S. z siedzibą firmy – B., ul. K., figurował w rejestrach ewidencji działalności gospodarczej od dnia 1 marca 1998 r. do 31 stycznia 2003 r. pod numerem [...]. W dniu [...] lutego K. M. poinformował organ ewidencyjny o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Poza tym Burmistrz poinformował Wojewodę, że K. M. sprzedał swoje mieszkanie położone przy ul. W., w którym zamieszkiwał do dnia wyjazdu. Zdaniem Wojewody z przedstawionego materiału dowodowego wynika, że radny K. M. faktycznie zaprzestał stałego przebywania na terytorium Miasta, tracąc z nim stałą więź. W odpowiedzi na wezwanie organu nadzoru do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu, Wiceprzewodniczący Rady Miasta przedłożył kserokopię pisma K. M., skierowanego do Przewodniczącego Rady Miasta. W piśmie tym K. M. stwierdza: "zwracam się z uprzejmą prośbą o umożliwienie mi urlopowania z pełnienia mandatu radnego o jeszcze cztery lub pięć miesięcy. Prośbę swą motywuję przedłużeniem kontraktu o pracę, jaki mi zaproponowała firma, w której pracuję. Z góry dziękuję za pozytywne rozpatrzenie mojej prośby." Jak zauważył Wojewoda, z pisma tego wynika, że zostało ono sporządzone [...] grudnia 2003 r. w Jerozolimie. Zdaniem organu nadzoru, w świetle ustalonych okoliczności, wyjaśnienia K. M. nie są wiarygodne i należy przyjąć, iż K. M. opuścił Polskę, aby uniknąć odpowiedzialności karnej, z wolą koncentracji za granicą swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Ponadto organ nadzoru zauważył, że obowiązujące przepisy prawne nie przewidują instytucji "urlopowania z pełnienia mandatu radnego". Zgodnie bowiem z art. 24 ustawy o samorządzie gminnym, radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Następstwem utraty prawa wybieralności jest obowiązek podjęcia przez Radę Miasta uchwały, która stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego (art. 190, ust. 2 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw). Uchwała taka ma charakter deklaratoryjny, ponieważ wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek utraty prawa wybieralności. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 23 października 2000 r. (sygn. akt OPS 13/00 Wokanda 2001/3/29) podkreślił, że brak takiej uchwały powoduje, iż ustawowe konsekwencje utraty prawa wybieralności pozostają w zawieszeniu. Dopiero uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zrealizować wolę ustawodawcy. Spełnia ona funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego i przez to służy ochronie interesów zarówno radnego, jak i rady. Zdaniem Wojewody, zaistnienie zdarzenia z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, obliguje Radę Miasta do podjęcia takiej uchwały. Jednakże Rada Miasta w dniu [...] października 2003 r. odrzuciła projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego K. M. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 98 a ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Miasta została wezwana do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego K. M. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone Radzie Miasta w dniu 29 listopada 2003 r., a 30-dniowy termin upłynął bezskutecznie 28 grudnia 2003 r., co uzasadnia wydanie zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta K. M. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Miasta, zaskarżając je w całości. Skarga zarzuca obrazę art. 98a ust. 2 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. z późn. zm.) w związku z art. 7 i 9 oraz 190 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz. 1547 z 2003 r.), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że radny K. M. zaprzestał stałego zamieszkiwania na terenie B., tracąc tym samym prawo wybieralności i w efekcie mandat radnego, podczas gdy w rzeczywistości – jak wynika z ustaleń postępowania nadzorczego – nieobecność przebywającego poza krajem radnego ma charakter tymczasowy, związany z kontraktem zarobkowym i zakończy się jego powrotem do miejsca zamieszkania, a więc nie może stanowić przesłanki utraty prawa wybieralności i wygaśnięcia mandatu radnego. Ponadto strona skarżąca podniosła, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny, jako podmiotu chroniącego mandaty swoich radnych przed nieuzasadnioną interwencją administracyjną. Mając na uwadze te zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Rada Miasta między innymi nie zgodziła się z założeniem Wojewody, iż wyrejestrowanie działalności gospodarczej i sprzedaż mieszkania przed wyjazdem radnego oraz zawieszenie toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, są przesłankami wystarczającymi dla przyjęcia, że radny zerwał na stałe więź z miejscem zamieszkani i nie zamierza do niego wrócić. Sam radny, w piśmie z dnia [...] grudnia 2003 r. zaprzecza temu, by jego zamiarem było porzucenie miejsca pobytu w kraju na stałe. Radny K. M. twierdzi, że wyjechał tylko czasowo, realizuje kontrakt zarobkowy za granicą i za kilka miesięcy wróci. Zdaniem strony skarżącej stanowisko radnego, który wprost odrzuca sugestię porzucenia przezeń na trwałe miejsca zamieszkania, powinno być przede wszystkim brane pod uwagę przy ocenie jego zamiaru, bo okoliczność sprzedaży mieszkania dla pozyskania środków na wyjazd i uporządkowanie przed tym spraw swego przedsiębiorstwa nie są w tej sytuacji istotne. Ustosunkowując się do dochodzeń karnych w stosunku do radnego K. M., strona skarżąca uważa, że przed ich rozstrzygnięciem przez sąd nie mogą mieć one znaczenia dla ocen jego postępowania. Ponadto strona skarżąca podnosi, iż zarządzenie zastępcze wojewody nie zostało doręczone radnemu K. M., mimo, że stwierdza wygaśnięcie jego mandatu, a więc powinien on je otrzymać z pouczeniem o możliwości obrony przed działaniem organu nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. W granicach określonych ustawą, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie sądu administracyjnego do stwierdzenia niezgodności z prawem rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczącego gminy – art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze. zm.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...], stwierdzające wygaśniecie mandatu radnego Rady Miasta K. M., jest zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawą wydania tego zarządzenia jest przepis art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), nie podejmuje uchwały w zakresie wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Jest bezsporne w niniejszej sprawie, że Wojewoda, po stwierdzeniu – w ramach własnych ustaleń, w zakresie okoliczności faktycznych – istnienia przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego K. M., pismem z dnia [...] listopada 2003 r. wezwał Radę Miasta do podjęcia stosownej uchwały, w terminie 30 dni, zgodnie z wymogami przepisu art. 98a ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Po bezskutecznym upływie tego terminu Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze, stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta K. M. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości to, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy spełnione zostały przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru. Odnosząc się do tego zagadnienia zauważyć należy, że zgodnie z art. 190 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. nr 159, poz. 1547 ze zm.), utrata prawa wybieralności powoduje wygaśniecie mandatu radnego. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 tej ustawy, prawo wybieralności przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady, przy czym w myśl art. 5 tej ustawy, prawo wybierania do danej rady przysługuje każdemu obywatelowi, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania tej rady. W świetle cyt. regulacji ustawowej stwierdzić należy, że radnym może być jedynie osoba, która stale zamieszkuje na obszarze działania danej rady, przy czym stan taki powinien trwać przez cały czas trwania kadencji tej rady. Zgodnie z przepisem art. 9 cyt. ustawy, dla oceny faktu stałego zamieszkania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. W myśl przepisu art. 25 k.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus), przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Jeżeli więc organ nadzoru ustalił, że radny K. M. nie przebywa – w sensie fizycznym – na obszarze działania Rady Miasta od ponad roku, a ponadto opuszczając miasto B. wyzbył się on swojego majątku – w tym lokalu mieszkalnego i zakończył swoją działalność gospodarczą, zaś Polskę opuścił wraz z rodziną, udając się do Izraela, to owe ustalenia dawały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że obecnie miejscem zamieszkania tego radnego nie jest miasto B. Nie można przy tym podzielić zarzutu skargi, że decydujące znaczenie dla oceny tej okoliczności winno mieć stanowisko samego radnego, który zaprzeczył, aby jego zamiarem było porzucenie miejsca pobytu na stałe. Wyrażona w tym zakresie wola radnego, o ile nawet jest wiarygodna, pozostaje w oderwaniu od ustalonego faktu jego nie przebywania w sensie fizycznym w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Teza strony skarżącej pozostaje także w sprzeczności z normą zawartą w przepisie art. 28 k.c., zgodnie z którą można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Rady K. M. nie może więc mieć miejsca zamieszkania zarówno w Polsce, jak i w Izraelu, co umknęło uwadze strony skarżącej. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż zarządzenie zastępcze Wojewody nie zostało doręczone samemu radnemu, zauważyć należy, co następuje. Stosownie do art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98a ust. 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze uprawniona jest gmina, której interes prawny lub uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, a więc stroną postępowania, którego wynikiem jest wydanie zarządzenia zastępczego, nie jest sam radny, co oznacza, że organ nadzoru nie miał obowiązku doręczenia K. M. zarządzenia zastępczego z [...]. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.