III SA/Lu 182/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: Sędzia WSA Robert Hałabis Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Arleta Bednarczyk-Chagowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. T. K. zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień kategorii [...] W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że Starosta L. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. cofnął uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. [...] w związku z wyrokiem nakazowym z dnia [...] czerwca 2019 r. Sądu Rejonowego L. orzekającym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. skonsumowała wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2011 r. W obrocie prawnym istnieją dwie decyzje dotyczące tego samego przedmiotu – cofnięcia tej samej osobie, tych samych uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzje te zostały wydane na podstawie innych przesłanek. Powołując się na treść art. 49 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie: Dz.U. 2021 r., poz. 121) wskazał, że nie została orzeczona decyzja o cofnięciu uprawnień na okres przekraczający roku, ani też nie zostało orzeczone cofnięcie uprawnień w związku z utratą kwalifikacji. Okoliczność ta świadczy więc o tym, że później wydana decyzja pochłonęła wcześniejszą decyzję i w związku z tym decyzja z dnia [...] września 2011 r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium"), decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. odmówiło uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) jest zamknięty i nie zawiera przypadku "pochłonięcia" lub "skonsumowania" wcześniejszej decyzji przez decyzję późniejszą. W tej sytuacji wniosek strony należy rozpatrzeć w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Analiza akt oraz okoliczności podniesionych we wniosku wskazuje, ze nie będą miały zastosowania przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1,3,4, 5,6,7. Stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej jako "p.r.d".), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Analiza akt kierowcy wskazuje, że wcześniej – decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., skierowano stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zaś skarżący nie wykonał tej decyzji. W związku z tym, decyzją z dnia [...] września 2011 r. cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr decyzji [...] cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (dalej jako "u.k.p.") oraz art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego (dalej jako "k.k.w."). Decyzja ta została wydana, w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego L. z dnia [...] czerwca 2019r., sygn. akt [...], który w pkt II orzekł wobec strony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami – starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Z przepisem tym koresponduje art. 182 § 2 k.k.w., który stanowi, że organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Brak jest podstaw do uznania, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była wydana bez podstawy prawnej. Z faktu, że później wydano inną decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nie można też wywodzić rażącego naruszenia prawa odnoszącego się do decyzji z dnia [...] września 2011 r. Nie można mówić, że jedna decyzja zawiera się w drugiej albo, że późniejsza decyzja "konsumuje" wcześniejszą i okoliczność ta jest podstawą do wyeliminowania wcześniej wydanej decyzji z obrotu prawnego. Obie decyzje dotyczą cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami temu samemu kierowcy, jednak były one wydane w oparciu o różne podstawy prawne. Podstawy faktyczne również były różne. W przypadku decyzji z dnia [...] września 2011 r., cofnięcie uprawnień wynikało z otrzymania 28 punktów karnych za naruszenia przepisów i niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji. Podstawą faktyczną decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. było orzeczenie prawomocnym wyrokiem zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych w związku z niestosowaniem się do decyzji z dnia [...] września 2011r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. powinno spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji z dnia [...] września 2011 r. Prowadziłoby to do poprawienia sytuacji prawnej osoby, która w sposób rażący łamie przepisy prawa, ignorując wcześniej wydaną decyzję cofającą uprawnienia do kierowania pojazdami. Wskazany we wniosku art. 49 ustawy o kierujących pojazdami określa katalog przypadków, w których osoba podlega sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności i nie został naruszony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję złożył T. K., zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jego błędną ocenę przejawiającą się w uznaniu, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r. o cofnięciu uprawnień, podczas gdy kolejną decyzją cofnięto mu uprawnienia, których nie posiadał; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r., podczas gdy decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. o cofnięciu uprawnień pochłonęła uprzednio wydaną decyzję w tym samym przedmiocie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że podstawy prawne i faktyczne obu decyzji są inne, ale przedmiot tych decyzji jest ten sam. Decyzje dotyczą cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wobec tego samego podmiotu, a zatem wobec tej samej strony wydano dwie decyzje o takim samym rozstrzygnięciu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii [...] Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Jest to więc samodzielne postępowanie administracyjne, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o sytuacji, gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zobowiązany do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Należy zwrócić uwagę, że k.p.a. rozróżnia "naruszenie prawa" od "rażącego naruszenia prawa". "Rażące naruszenie prawa" jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa i wywołuje najdalej idące konsekwencje prawne, dlatego też owo pojęcie podlega ścisłej wykładni. Przedmiotem rażącego naruszenia prawa mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. Skuteczność zarzutów przedstawionych przez pryzmat rażącego naruszenia prawa zależy więc od wykazania szczególnej, kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnej podjętych w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości aktów administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Chodzi tu zatem – nie o "zwykłe" wady, lecz o wady wyjątkowo ciężkie, które należy bezwzględnie usunąć poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej tymi wadami. Dla stwierdzenia nieważności decyzji konieczna jest zatem ocena naruszenia prawa jako "rażącego", w świetle całokształtu okoliczności sprawy. O rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki, które wywołuje decyzja, tzn. takie, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności. W doktrynie oraz judykaturze przyjmuje się, że przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje, gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy, wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wydanie decyzji zostało oparte na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym. W toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, stanowisko skarżącego oparte zostało na twierdzeniu, że decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. pochłonęła uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] września 2011 r. Istotne dla zbadania legalności zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne sprawy są niesporne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta L. skierował T. K. na egzamin kontrolny, bowiem przekroczył on 24 punkty karne otrzymane w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego (art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (aktualnie Dz. U. z 2021 r., poz. 450 z późn. zm., dalej jako "p.r.d.") i nie poddał się egzaminowi kontrolnemu. Skarżący w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. łącznie otrzymał 28 punktów karnych. Termin na poddanie się kontrolnemu egzaminowi został wyznaczony do dnia [...] września 2011 r. Niepoddanie się temu egzaminowi w wyznaczonym terminie, obligowało starostę do wydania decyzji z dnia [...] września 2011 r. cofającej skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) p.r.d. Przywołany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, nakładał na starostę obowiązek wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d. – kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty: a) w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji, b) na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Zauważyć trzeba, że art. 140 ust. 1 pkt 4 p.r.d. został uchylony z dniem [...] stycznia 2013 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (aktualna publikacja: Dz.U. z 2021 r., poz.1212 – dalej jako "u.k.p."). Natomiast jeśli chodzi o decyzję z dnia [...] listopada 2019 r., to w pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, że została ona wydana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p., który to akt normatywny nie istniał w ogóle w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2011 r. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Zgodnie zaś z art. 182 § 2 kodeksu karnego wykonawczego (k.k.w.) – organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Decyzja z dnia [...] listopada 2019 r., cofająca skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami wydana została, w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego L. z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt [...], który w punkcie II orzekł wobec skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii [...] poprzedzona została decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny. Skarżący nie odwołał się od tych decyzji. Natomiast złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie skarżący wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt [...] oddalił skargę. W przedstawionej wyżej sytuacji, nie budzi zatem wątpliwości, że zarówno decyzja z dnia [...] września 2011 r., jak również decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. znajdowały podstawę prawną w powołanych w ich sentencjach przepisach, co wyłącza przewidzianą w z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej. Ponadto, z okoliczności, że później wydano inną decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami nie można wywodzić rażącego naruszenia prawa dotyczącego decyzji z dnia [...] września 2011 r. Brak jest podstaw do uznania, że jedna decyzja zawiera się w drugiej, a późniejsza decyzja "skonsumowała" wcześniejszą. Wyżej wymienione decyzje dotyczą cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzje te dotyczą zatem tej samej osoby, jednak wydane zostały na różnych podstawach prawnych i faktycznych. Decyzja z dnia [...] września 2011 r. dotyczyła cofnięcia uprawnień, na skutek niepoddania się przez skarżącego sprawdzeniu kwalifikacji, w związku z otrzymaniem 28 punktów karnych za naruszenia przepisów. Natomiast podstawą faktyczną decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. był prawomocny wyrok Sądu Rejonowego, w którym orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w związku z niestosowaniem się do decyzji z dnia [...] września 2011 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Brak jest podstaw do uznania, że w toku postępowania zostały naruszone przepisy art. 7, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Nie należy zapominać, że zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, postępowanie nie stanowi trybu pozwalającego na zweryfikowanie decyzji organu pierwszej instancji, w stosunku do której strona nie skorzystała z przysługującego jej środka prawnego. Organ nie prowadzi tu odrębnego postępowania dowodowego, lecz jedynie ocenia, czy decyzja ostateczna nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych, ciężkich wad mogących prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na koniec stwierdzić należy, że zarzuty skargi stanowią przejaw swoistej ekwilibrystyki prawnej. Są one zupełnie chybione i niezrozumiałe, gdyż de facto skierowane zostały – nie do decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], która była przedmiotem wniosku, lecz do decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2019r., nr [...] Niedopuszczalna jest ocena decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym przez pryzmat decyzji wydanej dużo później. Jak trafnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, każda z przywołanych decyzji została wydana w oparciu o różne podstawy materialnoprawne i w odmiennym stanie faktycznym. Kolegium słusznie podniosło, że art. 156 § 1 k.p.a. zawiera zamkniętą listę przesłanek, na podstawie których można żądać stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wśród tych przesłanek nie występuje przesłanka wykreowana przez skarżącego, a nieznana w porządku prawnym dotycząca "pochłonięcia" lub "skonsumowania" wcześniejszej decyzji przez decyzję późniejszą. Skarżący nie próbował nawet wykazywać, aby decyzja z dnia [...] września 2011 r. naruszała określone przepisy prawa materialnego bądź została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W jego błędnym przekonaniu natomiast, okoliczność "pochłonięcia" czy też "skonsumowania" wcześniejszej decyzji przez decyzję późniejszą stanowi sama przez się wystarczającą przesłanką nieważnościową, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.