III SA/Lu 184/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant ref. staż. Przemysław Gumieniak, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...]w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] podjętą na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2 a, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. z 1998r. Nr 95, poz. 602 z późn. zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego R. I. wybranego w okręgu Nr [...] z listy Nr [...] KWW "Twoje Miasto, twoja gmina, twój powiat". Wojewoda po otrzymaniu tej uchwały, wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności i po przeprowadzeniu tego postępowania rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność tej uchwały. W świetle ustaleń tego rozstrzygnięcia nadzorczego przedmiotowa uchwała podjęta została bez podstawy prawnej, bowiem w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia zakazu łącznia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W ocenie tego rozstrzygnięcia nadzorczego, przepisami odrębnymi, to ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z brzmieniem art. 24 f ust. 1 , radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek, lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. R. I. jest członkiem rady nadzorczej Spółdzielni PSS "[...]". Bezsporne jest, że radny R. I. nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zdaniem organu nadzorczego kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma interpretacja użytej w art. 24 f ust. 1 ustawy definicji "zarządzania taką działalnością". Dlatego przytoczył treść Komentarza do ustawy o samorządzie terytorialnym A. Agapszowicz , Z. Gilowska według którego "zarządzenie" obejmuje ogół działań polegających na podejmowaniu szeregu czynności o charakterze merytorycznym, organizatorskim oraz wywołującym określone skutki prawne. Zarządzaniem jest czynienie użytku z atrybutów prawa majątkowego wchodzącego w skład mienia komunalnego. Rada Nadzorcza zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 z późn.zm.) jest organem sprawującym nadzór i kontrolę nad działalnością spółdzielni. Kompetencje jej zostały określone w art. 46 wyżej cytowanej ustawy. Sprowadzają się one do korygowania i monitorowania działalności organu zarządzającego. Nie ulega więc wątpliwości, iż członkowie rad nadzorczych nie administrują działalnością spółdzielni, nie są także przedstawicielami ani pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności. Organem zarządzającym w Spółdzielni jest Zarząd, który kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepisy określające kompetencje zarządu mają charakter bezwzględnie obowiązujący i przekazanie spraw objętych tymi przepisami do zakresu działania rady nadzorczej, jest niedopuszczalne. W świetle powyższego, przyjęcie poglądów jakoby rada nadzorcza była organem zarządzającym spółdzielnią jest nieuprawnione i prowadziłoby to do przekreślenia ustawowych uprawnień zarządu. Z uwagi na fakt, iż radny R. I. nie narusza zakazu sformułowanego w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak jest przesłanek wygaśnięcia jego mandatu, a stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...], jest uzasadnione. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Okręgowy. Rozstrzygnięciu temu zarzuca obrazę art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547) przez bezpodstawne przyjęcie, iż R. I. będąc członkiem rady nadzorczej Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" w K., prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, nie zarządza jej działalnością, a co za tym idzie jako radny Rady Miejskiej nie narusza ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją zarządzającego działalnością gospodarczą Spółdzielni, skutkującego wygaśnięciem jego mandatu. Stosownie do art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Prokurator podnosi, iż Wojewoda w ustaleniach faktycznych stwierdził, iż Powszechna Spółdzielnia Spożywców "[...]" w K. prowadzi działalność gospodarczą i to z wykorzystaniem mienia komunalnego. Jednym z organów tej Spółdzielni jest rada nadzorcza, której członkiem jest radny R. I. Ustawa z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r. Nr 188 poz. 1848) powierzyła radzie nadzorczej zadania nadzorcze i kontrolne. Nadto ustawodawca wyposażył ją w uprawnienia o charakterze zarządzającym działalnością spółdzielni. Statut Spółdzielni powtórzył za ustawodawcą uprawnienia dla rady nadzorczej dotyczące m.in. uprawnienia rady do uchwalania planów gospodarczych, programów działalności społecznej i kulturalnej, podejmowania uchwał w przedmiocie nabywania i obciążania nieruchomości oraz nabywania zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, jak również nabywanie lub zbywanie innych środków trwałych. Również rada decyduje o przystąpieniu do innych organizacji społecznych i wystąpieniu z nich, stosownie do art. 46 § 1 pkt 4 ustawy prawo spółdzielcze i § 37 ust. 1 pkt 4 statutu. Jak więc wynika z powyższego ustawodawca przesądził, iż rada nadzorcza decyduje o wielu sprawach i to istotnych związanych z funkcjonowaniem gospodarczym Spółdzielni. Przepis art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym świadomie ogranicza prawa radnych gmin między innymi tych, którzy jednocześnie będąc radnymi prowadzą działalność gospodarczą lub zarządzają taką działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której swój mandat sprawują. Postanawia, iż nie mogą prowadzić żadnej działalności gospodarczej, jak też nie mogą nią zarządzać. W sprawie niniejszej , radny R. I. będąc członkiem rady nadzorczej ww. spółdzielni z całą pewnością, bierze udział w zarządzaniu jej działalnością gospodarczą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację przytoczoną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto dodatkowo podkreślał, że uchwały podejmowane przez radę nadzorczą w ramach jej statutowej działalności wywołują jedynie skutki wewnątrz spółdzielcze i nie stanowią oświadczenia woli skierowanego do osób trzecich, o ile nie zostaną uzewnętrznione zgodnie z zasadami reprezentacji (art. 54 § 1 ustawy prawo spółdzielcze). Z tego choćby względu ich podjecie nie może być uważane za zarządzanie działalnością gospodarczą spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oceniając skargę na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podnieść należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co stwierdza organ nadzoru – rozstrzygnięciem nadzorczym. Przepis ten nie precyzuje bliżej pojęcia "sprzeczności z prawem uchwały", które powoduje jej nieważność, lecz w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawą do stwierdzenia nieważności jest: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonej uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą do jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zatem jednym z rodzajów naruszeń przepisów prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest wadliwe zastosowanie obowiązujących przepisów prawa. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jak z niej wynika podjęta została na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz.U. z 1998r. Nr 95 poz. 602 z póź.zm.). Art. 190 ust. 1 i ust. 2a powołanej ustawy – ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich stanowi, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W ocenie sądu gramatyczna wykładnia tego przepisu wskazuje, iż dopiero przepisy odrębne określają z jakiego rodzaju funkcją pełnioną przez osobę radnego nie może być łączony mandat tego radnego a także jakiego rodzaju działalność nie może być przez niego wykonywana. Przedmiotowa uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] nie wskazuje, które przepisy odrębne , radny R. I. naruszył pełniąc mandat radnego. Dopiero Wojewoda w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nadzorczego powołał się na przepis art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, który łącznie ze wskazanym w uchwale Rady Miejskiej art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i ust. 4 cytowanej ustawy stanowił podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym organy administracji zgodnie stwierdziły, że R. I. jest członkiem rady nadzorczej w Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" w K. Odmiennie jednak uznał Wojewoda od Rady Miejskiej, iż członek rady nadzorczej w spółdzielni mieszkaniowej nie bierze udziału w zarządzaniu działalnością gospodarczą tej spółdzielni. Ze stanowiskiem Rady Miejskiej zgodził się natomiast Prokurator Okręgowy, który w skardze na rozstrzygnięcie organu nadzoru, obszernie uzasadniał, iż rada nadzorcza w Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" ma kompetencje do zarządzania mieniem spółdzielni. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego R. I. stanowią powołane wyżej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a, ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Zgodnie z art. 24 f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Dokonując analizy brzmienia cytowanego art. 24 f należy stwierdzić, iż przepis ten zawiera w swej treści dwie przesłanki, które w stosunku do radnego muszą być spełnione łącznie, aby mógł on wykonywać mandat radnego: 1) nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, ani zarządzać działalnością gospodarczą lub być pełnomocnikiem czy przedstawicielem w prowadzeniu takiej działalności, 2) przy czym przy prowadzeniu tej działalności, o której mowa wcześniej nie może wykorzystywać mienia komunalnego gminy. Co do pojęcia mienia komunalnego gminy, w tej mierze stosowne regulacje zawierają przepisy art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, a także 44 i nast. kodeksu cywilnego. Wykorzystaniem zaś przedmiotowego mienia będzie jego każde wykorzystanie do celów prowadzonej działalności. W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda jako organ nadzoru, jak i skarżący jego rozstrzygnięcie nadzorcze Prokurator Okręgowy obszernie odnieśli się do przesłanki określonej w art. 24 f ustawy o samorządzie terytorialnym stanowiącej o zakazie prowadzenia przez radnego określonej działalności. Jednakże nie wykazali w niniejszej sprawie, czy działalność radnego, jako członka rady nadzorczej Powszechnej Spółdzielni Spożywców "[...]" w K. jest działalnością wykonywaną "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" i co wchodzi w skład tego mienia. Powoływanie się w skardze przez Prokuratora Okręgowego na ustalenia dokonane w tym zakresie przez Wojewodę jest nieporozumieniem. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jednym zdaniem odniósł się do tej kwestii twierdząc, że "Poza sporem jest, iż w analizowanej sprawie, radny R. I. nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego". Oznacza to, iż ustalenie czy Powszechna Spółdzielnia Spożywców "[...]" w K. wykorzystuje mienie gminy w swojej działalności gospodarczej nie było objęte postępowaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Prokurator Okręgowy w skardze również nie wykazał by mienie komunalne gminy było wykorzystywane przez tę Spółdzielnię. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogąc dokonać oceny czy w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 24 f ust 1 ustawy w części dotyczącej prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.