III SA/Lu 188/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy oddala skargę Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] Wojewoda L. stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy S. K. G. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. (sygn. akt [...]) Sąd Okręgowy w L. utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. (sygn. akt [...]), skazujący K. G. za przestępstwo umyślne z art. 231 § 2 i in. Kodeksu karnego. W ocenie organu nadzoru sytuacja ta oznacza spełnienie przesłanki określonej w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem wygaśniecie mandatu wójta następuje na skutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybieralności do rady gminy, który w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190; dalej jako: samorządowa Ordynacja wyborcza), prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Z mocy odesłania zawartego w art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze (...) przepis ten ma zastosowanie do wyborów wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Wygaśnięcie mandatu wójta stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze...). W niniejszej sprawie Rada Gminy S. nie wypełniła obowiązku podjęcia tego rodzaju uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ((Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwano Radę Gminy S. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania. W wezwaniu wskazano, iż wyrok dotyczący K. G. uprawomocnił się w dniu 11 grudnia 2008 r. W odpowiedzi na wezwanie nadesłano pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2009 r., skierowane do J. G. - radnego Rady Gminy S. Autor przedmiotowego pisma, powołując się na przepisy ustawy o pracownikach samorządowych stwierdza, iż w opisanym wyżej stanie faktycznym mandat Wójta Gminy S. nie wygasł. Wojewoda nie zgodził się z tym stanowiskiem wskazując, że problematykę wygaśnięcia mandatu wójta w sposób wyczerpujący normuje ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ustawa - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, które stanowią lex specialis w tym zakresie. Wobec bezskutecznego upływu 30 - dniowego terminu do podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta zasadne było, zdaniem organu nadzoru, wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy S. K. G. W skardze do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze K. G. podniósł zarzut błędnego przyjęcia, że w przypadku skazania wójta przez sąd za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu na podstawie przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, z pominięciem przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu skarżący powołał się na odpowiedź udzieloną Radzie Gminy S. przez Podsekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W piśmie tym wyjaśniono, że warunek niekaralności nie dotyczy osób zatrudnianych na podstawie wyboru - np. marszałka, starosty, wójta. A zatem w stosunku do nich warunek niekaralności od dnia 1 stycznia 2009 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy będzie wymagany. W ustawie nie przewidziano jednakże przepisu przejściowego w tym zakresie, jak również przepisów przewidujących wygaśnięcie mandatu w sytuacji, w której warunek ten nie zostanie spełniony przez pracownika samorządowego. Taka konstrukcja przepisów wskazuje na faktyczną moc obowiązującą tego przepisu wyłącznie na przyszłość, tzn. dla osób zatrudnianych po 1 stycznia 2009 r., a zatem od nowej kadencji. Nie oznacza to pozbawienia stanowisk osób zatrudnionych na podstawie wyboru pod rządami ustawy z dnia 22 marca 1990 r. zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych, która uzasadnia inną zasadę - zakaz retroakcji prawa. Zgodnie z przedstawioną opinią prawną, przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta muszą być interpretowane łącznie z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych w jej wersji z 1990 r. w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru dokonanego przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o pracownikach samorządowych z 2008 r. Z porównania tych dwóch ustaw wynika, że jeżeli wójt nawiązał stosunek pracy na podstawie wyboru, to w świetle ustawy o pracownikach samorządowych nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, gdyż zakaz zatrudniania w charakterze pracowników samorządowych osób skazanych prawomocnie za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego zawarty został w nowej ustawie o pracownikach samorządowych z 2008 r., która weszła w życie 1 stycznia 2009 roku, i nie dotyczy ona pracowników (w tym wójta), zatrudnionych na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 roku. W tych warunkach uznać należy, że skazanie za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie powoduje wygaśnięcia stosunku pracy wójta i tym samym wygaśnięcia jego mandatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego. Wyrokiem z dnia 29 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę K. G. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze (...) oraz przepisy samorządowej Ordynacji wyborczej mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Wniosek taki jest tym bardziej uzasadniony, że przepisy ustaw o pracownikach samorządowych (zarówno z 1990 r., jak i z 2008 r.) nie zawierają regulacji dotyczącej skutków prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru. W tym stanie rzeczy organ nadzoru prawidłowo zastosował przepisy samorządowego prawa wyborczego. W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej przez K. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. (II OSK 560/10) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. NSA nie podzielił argumentów skargi kasacyjnej odnoszących się do meritum sprawy, natomiast uznał za uzasadniony zarzut naruszenia art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). W ocenie NSA sąd I instancji naruszył ten przepis, a co za tym idzie – prawo skarżącego do sądu poprzez odmowę odroczenia rozprawy w sytuacji, gdy pełnomocnik przedłożył świadectwo lekarskie potwierdzające niezdolność skarżącego do stawienia się na rozprawie, a jednocześnie skarżący wyraził zdecydowaną wolę uczestniczenia w rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę ponownie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 190, zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy jednak zwrócić uwagę, że w badanej sprawie przyczyną uchylenia wyroku WSA w Lublinie z 29 września 2009 r. nie była merytoryczna ocena sprawy, lecz uchybienie procesowe, skutkujące pozbawieniem skarżącego możliwości udziału w postępowaniu. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów w zakresie meritum sprawy, podzielił stanowisko merytoryczne sądu I instancji. W szczególności NSA podzielił stanowisko organu nadzoru i sądu I instancji, iż przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze (...) oraz samorządowej Ordynacji wyborczej mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto NSA stwierdził: "Nietrafność argumentacji skarżącego, zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, polega również na pominięciu istoty sprawy administracyjnej załatwionej przez zaskarżone zarządzenie zastępcze. Jego przedmiotem było wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy, a nie – zakończenie stosunku pracy. Nauka prawa pracy i orzecznictwo sądów pracy od dawna respektują odrębność sprawowanej funkcji – z jednej strony od stosunku pracy zawiązywanego na podstawie powołania – z drugiej strony. Również ustawa z 2008 r. [o pracownikach samorządowych] dostrzega taką różnicę w odniesieniu do wyboru: starosta pozostaje w stosunku pracy na podstawie wyboru w starostwie, o ile statut powiatu tak stanowi (art. 4 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy). A contrario starosta może wykonywać swój mandat nie pozostając w stosunku pracy z tego tytułu. W konsekwencji powoływanie się przez skarżącego na argumenty wyprowadzone z interpretacji ustawy o pracownikach samorządowych jest nieskuteczne również z tego powodu, że wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy (stwierdzane uchwałą rady gminy lub zarządzeniem zastępczym wojewody) nie musi być równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy dotychczasowego wójta." W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane zgodnie z prawem. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, iż Sąd Okręgowy w L. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r., skazujący K. G. (Wójta Gminy S.) za przestępstwa określone w art. 231 § 1 KK w związku z art. 91 § 1 KK. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze (...) wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Przesłanki posiadania prawa wybieralności (biernego prawa wyborczego) reguluje samorządowa Ordynacji wyborczej, której przepisy mają zastosowanie również do wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o bezpośrednim wyborze (art. 2 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 samorządowej Ordynacji wyborczej nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Należy zwrócić uwagę, że cytowany przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 24 listopada 2008 r. (sygn. K 66/07; OTK-A 2008/9/158) Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku TK zawarto istotne uwagi, pomocne przy interpretacji przepisów dotyczących biernego prawa wyborczego. W szczególności Trybunał podkreślił, że prawa wyborcze nie są prawami absolutnymi. Bierne prawo wyborcze może podlegać koniecznym społecznie ograniczeniom i może być poddane bardziej surowym wymaganiom, niż czynne prawo wyborcze. Celem regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 samorządowej Ordynacji wyborczej było stworzenie gwarancji prawidłowego sprawowania funkcji przez osoby wchodzące w skład organów wykonawczych samorządu terytorialnego. Osoby te powinny charakteryzować się nie tylko tzw. fachowością, ale także cechami takimi jak: nieposzlakowana opinia, nieskazitelny charakter czy walory moralne (...). Przyjmuje się powszechnie, że osoby, które popełniły czyn zabroniony przez prawo karne, nie dają takiej samej rękojmi wykonywania obowiązków publicznych jak osoby, które nie popadły w konflikt z prawem karnym. Niewątpliwie zarówno wygaśniecie mandatu, jak i utrata biernego prawa wyborczego, stanowi daleko idące wkroczenie przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego (biernego prawa wyborczego). Jednakże w niektórych wypadkach np. popełnienia przez osobę wybraną przestępstwa i skazania jej prawomocnym wyrokiem sądowym, pozbawienie jej mandatu jest działaniem odpowiadającym powadze sytuacji i chroni wyborców przed przedsięwzięciami jednostki niegodnej zaufania publicznego". W świetle powyższych ustaleń i argumentacji prawnej niewątpliwie w badanej sprawie zostały spełnione przesłanki wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy S. – K. G. Taka sytuacja obligowała Radę Gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 samorządowej Ordynacji wyborczej). Należy przy tym wskazać, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje ex lege, zaś uchwała rady gminy ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W sytuacji, kiedy Rada Gminy S. nie uczyniła zadość w/w obowiązkowi ustawowemu, prawidłowo Wojewoda L., działając w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał ten organ do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy S. K. G. w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. Ponieważ Rada Gminy S. nie dostosowała się do wezwania, organ nadzoru miał w świetle art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania takiego aktu. Stosowne zarządzenie zostało wydane w dniu 8 maja 2009 r. W ocenie sądu zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie Wyrok skazujący K. G. za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego uprawomocnił się w dniu 11 grudnia 2008 r. W tej dacie obowiązywała ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Trzeba zgodzić się ze skarżącym, że przepisy tej ustawy nie wprowadzały w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru (w tym wójta) generalnego warunku niekaralności. Zmiana nastąpiła dopiero z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458, z późn. zm.), co nastąpiło 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 2009 r. pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie powołania lub wyboru musi spełnić wymagania określone w ust. 1 oraz legitymować się niekaralnością za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zasadny jest pogląd, iż przepisy zarówno "starej", jak i "nowej" ustawy o pracownikach samorządowych nie zawierają jednak żadnej regulacji przewidującej ustanie stosunku pracy (wygaśnięcia mandatu) pracowników samorządowych zatrudnionych dotychczas na podstawie wyboru (w tym m.in. wójtów) w przypadku skazania takich osób za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Pogląd ten nie ma jednak znaczenia w badanej sprawie, gdyż kwestie te normują samodzielnie przepisy art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 samorządowej Ordynacji wyborczej, stanowiące lex specialis w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych. Jak wywiedziono wyżej, słuszność tego stanowiska potwierdził orzekający w badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.