III SA/Lu 191/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia SO del. Robert Hałabis, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. H. i A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Wójt Gminy N. rozpoznał wniosek K. H. oraz A. G. z dnia [...] listopada 2011 r. i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości J. W uzasadnieniu organ argumentował, że wnioskodawców nie można uznać za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z przepisem art. 36 ustawy o drogach publicznych, przewidującym wydanie decyzji administracyjnej o przywróceniu pasa drogowego w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia. Wyjaśnił również, że w odrębnym postępowaniu administracyjnym - zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. ([...]) umarzającą to postępowanie – ustalono w oparciu o pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę, w ramach czynności geodezyjnych obejmujących wznowienie granic pasa drogowego niniejszej drogi i działki nr [...], iż nie miało miejsca zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, poprzez lokalizację ogrodzenia na w/w działce należącej do H. I. i M. K. Okoliczność, że wnioskodawcy skarżą się na duże uciążliwości i złą widoczność przy wyjeździe samochodem z drogi wewnętrznej na drogę gminną, nie oznacza, iż mają oni interes prawny w niniejszej sprawie. Subiektywne przekonanie wnioskodawców oraz powoływanie się przez nich między innymi na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jest niewystarczające do potraktowania obu wnioskodawców za stronę w myśl art. 28 k.p.a. Nie mają oni interesu prawnego i w związku z tym nie mogą skutecznie domagać wszczęcia postępowania administracyjnego. Stąd też odmowa wszczęcia takiego postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 61 a § 1 k.p.a. A. G. i K. H. zaskarżyli powyższe postanowienie. Po rozpoznaniu zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. (SKO.[...]) utrzymało w mocy w/w postanowienie. Kolegium wskazało, iż podziela stanowisko organu I instancji, iż składający zażalenie nie są stronami postępowania w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej. Żalący się nie mają interesu prawnego. Mają jedynie interes faktyczny, ponieważ są użytkownikami drogi wewnętrznej (dojazdowej), którą dojeżdżają do ogólnodostępnej drogi gminnej. Kolegium podkreśliło, iż Wójt Gminy N. prowadził już postępowanie dotyczące przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej, które jak wskazano zakończyło się umorzeniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucono naruszenie przepisów art. 4 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów. Zdaniem skarżących, postanowienie Kolegium pozostaje w sprzeczności również z treścią art. art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13 oraz 28 k.p.a. wobec bezpodstawnego odmawiania skarżącym przymiotu strony postępowania administracyjnego. Skarżący stwierdzili, iż ustawa o drogach publicznych daje im wystarczającą podstawę do uznania ich za stronę postępowania, a zatem mając na uwadze powyższe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego organ miał obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania we wnioskowanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Ponadto wskazało, iż niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 i 8 ustawy o drogach publicznych skoro Kolegium w ogóle nie stosowało tych przepisów przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy N. z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A. G. i K. H. w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości J. Strona skarżąca uważa, iż właściciele działki nr [...] zajmują pas drogowy i wybudowane przez nich ogrodzenie usytuowane jest na terenie ogólnodostępnej drogi publicznej. Skarżący podnoszą w swoim wniosku, że "szczelne" ogrodzenie znacząco ogranicza widoczność, a przez to utrudnia im wyjazd z drogi wewnętrznej na drogę gminną oraz stwarza zagrożenie dla każdego kierowcy. W ocenie skarżących, właściciele działki nr [...] bezprawnie wybudowali ogrodzenie wypełnione deskami w bezpośredniej bliskości pasa drogowego drogi gminnej i w związku z tym organ ma obowiązek wszcząć i przeprowadzić postępowanie administracyjne w tej sprawie, a ponadto – jako organ odpowiedzialny za utrzymanie, ochronę dróg oraz za zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym - wydać decyzję administracyjną załatwiającą sprawę przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Stanowisko skarżących nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało, co prawda normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Pojęcie interesu prawnego trzeba natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego. Interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny, a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10 (Lex 1121192), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywny, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi treść przepisów art. 28, art. 61 a § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 k.p.a. oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ten ostatni przepis przewiduje w zdaniu pierwszym, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. W zdaniu drugim określa, iż przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Dyspozycja art. 138 § 1 i 2 zawiera katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Przepis art.144 k.p.a. wyjaśnia, że w przypadku rozpatrywania zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W niniejszej sprawie Kolegium rozpoznaje zażalenie od postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2011 r. i na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. akceptuje powyższe postanowienie. Stanowisko Kolegium zasługuje na akceptację z następujących względów. Stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydaje tego rodzaju postanowienie, jeśli żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., jest wniesione przez osobę niebędącą stroną. A. G. i K. H. nie mają w rozpoznawanej sprawie interesu prawnego. To, że skarżą się oni na duże uciążliwości i złą widoczność przy wyjeździe samochodem z drogi wewnętrznej na drogę gminną, nie oznacza, iż mają oni interes prawny w niniejszej sprawie. Subiektywne przekonanie wnioskodawców oraz powoływanie się przez nich między innymi na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jest niewystarczające do potraktowania obu wnioskodawców za stronę w myśl art. 28 k.p.a. Skarżący nie posiadają więc przymiotu strony i wobec tego nie mogą skutecznie domagać się od organu wszczęcia postępowania i zakończenia go decyzją nakładającą na H. I. i M. K. obowiązek usunięcia ogrodzenia. Ubocznie należy wyjaśnić, że w trybie art. 36 ustawy o drogach publicznych organ orzeka z urzędu w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Z akt sprawy nie wynika, aby sporne ogrodzenie należące do H. I. i M. K. było zlokalizowane w pasie drogowym. Nie budzi wątpliwości, iż stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego jest wyłącznie podmiot występujący z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego lub też, wobec którego organ stwierdzi zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia. Żądanie wszczęcia postępowania musi być poparte konkretną normą prawa materialnego, z której wynikałoby, iż rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie wpływałoby bezpośrednio na prawa lub obowiązki wnioskodawcy. Okoliczności, na które powołują się A. G. i K. H., nie dotyczą ich interesu prawnego, lecz faktycznego i dlatego organ odwoławczy prawidłowo argumentuje, że nie posiadają oni legitymacji procesowej do domagania się wydania przez zarządcę drogi gminnej decyzji w przedmiocie przywrócenia przez właścicieli działki nr [...] pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tym stanie rzeczy zarzuty i wnioski skargi są nieusprawiedliwione. Takim jest zarzut odnośnie błędnej interpretacji prawa materialnego (art. 4 pkt 1 i 8 ustawy o drogach publicznych), skoro Kolegium, po pierwsze, nie powołuje się na treść tych przepisów (definiujących pojęcie pasa drogowego – pkt 1 oraz zjazdu z drogi publicznej – pkt 8), a po drugie, nie stosuje ich. Nieuzasadnionym jest również stanowisko skarżących, że Kolegium narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz przepisy (zawarte między innymi w art. 6 i art. 7 k.p.a.). Z tych też względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.