III SA/Lu 198/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) WSA Ewa Kowalczyk Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Inne z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Muzeum Wsi L. w L. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Inne na rzecz M. K. [...] zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia 13 marca 2019 r. nr [...] Inne - działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2018 r., poz. 913 z późn. zm.), art. 15 ust. 1, 4 i 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 z późn. zm.) oraz § 11 Statutu Muzeum Wsi L. (Dz. Urz. Woj. L. z 2014 r., poz. 2679) - odwołał M. K. ze stanowiska Dyrektora Muzeum Wsi L.. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze M. K. zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania tj.: a) art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie - powodu odwołania, uzasadnienia wskazującego ustalony stan faktyczny, uzasadnienia prawnego oraz pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego; b) art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o wszczętej procedurze zmierzającej do odwołania ze stanowiska oraz brak uzasadnienia podjętych działań w tym zakresie; 2) prawa materialnego tj. art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez przyjęcie wyżej wskazanego przepisu jako podstawy prawnej podjętej uchwały, w sytuacji kiedy skarżący pełniąc funkcję Dyrektora Muzeum Wsi L. w L. nie naruszył przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), ewentualnie o oddalenie skargi (z uwagi na jej bezzasadność). Zarząd Województwa argumentował m.in., że wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskami o wyrażenie opinii i zgody na odwołanie skarżącego ze stanowiska Dyrektora Muzeum Wsi L. (i opinie takie oraz zgodę otrzymał). Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skontrolowana uchwała jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przedmiotowa uchwała z dnia 13 marca 2019 r. nie jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy (nie ma wyłącznie charakteru prywatnoprawnego). Ma również charakter publicznoprawny, a to przesądza o dopuszczalności skargi wniesionej przez M. K.. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się w kwestii dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 598/10, z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2545/11, z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 2231/15, z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 459/17). Merytoryczna kontrola zaskarżonej uchwały nie obejmowała roszczeń pracowniczych skarżącego, lecz zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów odnoszących się do aktu odwołania. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (dalej u.s.w.), do zadań zarządu województwa należy w szczególności kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z treści art. 2 ust. 2 u.s.w. wynika, że wykonywanie tak wyznaczonych działań wiąże się z realizacją przez samorząd województwa zadań publicznych. Przy wykonywaniu swoich kompetencji organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy (art. 2 ust. 1 u.s.w.). Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 82 ust. 1 u.s.w.). Zaskarżona uchwała jest aktem wadliwym (naruszającym przepisy prawa). Materialnoprawną podstawę uchwały stanowił art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten określa, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Sporną uchwałę doręczono skarżącemu w dniu 1 kwietnia 2019 r. (k. 4 akt adm.). Wyniki kontroli sądowej wskazują, że zakwestionowany akt nie zawierał uzasadnienia, co przyznał na rozprawie dniu 8 sierpnia 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśniając, m.in., że nie sporządza się uzasadnień uchwał podejmowanych przez Inne. W trakcie rozprawy skarżący przedłożył Sądowi "uzasadnienie" uchwały (k. 70 akt sąd.). Nie zawierało ono żadnych podpisów. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że to uzasadnienie doręczono stronie w dniu 9 maja 2019 r. Z akt sprawy wynikało, że uzasadnienie do projektu uchwały (k. 3 akt adm.) podpisali - M. T. (p.o. Dyrektora Departamentu Kultury, Edukacji i Sportu) oraz M. S. (Zastępca Dyrektora Departamentu Kultury, Edukacji i Sportu). Uzasadnienie do projektu uchwały nie może zastąpić uzasadnienia Inne podejmującego uchwałę z dnia 13 marca 2019 r. Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu. Z uzasadnienia uchwały strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. II GSK 2101/13). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa - zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie poddaje się kontroli. Nie wiadomo bowiem jakie były motywy i powody jej podjęcia przez Inne, ani tym bardziej na czym polegało naruszenie przez skarżącego przepisów prawa w związku z zajmowanym przez niego stanowiskiem dyrektora instytucji kultury. Czyni to zakwestionowaną uchwałę arbitralną i sprzeczną przede wszystkim z treścią art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Ubocznie należy podnieść, że rzeczą Sądu nie było ustalanie przyczyn, które legły u podstaw natychmiastowego odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Muzeum Wsi L.. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność skontrolowanej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmowały - wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwotę [...]zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.