II OSK 598/10

Dnia 1 czerwca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2009 roku sygn. akt II SA/Bd 829/09 w sprawie ze skargi Wójta Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2009 roku nr [...] dotyczące zarządzenia Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2009 roku nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora [...] Ośrodka Kultury oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 829/09, oddalił skargę Wójta Gminy Białe Błota na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] dotyczące zarządzenia Wójta Gminy Białe Błota z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odwołania Dyrektora [...] Ośrodka Kultury w B. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2009 r. Wójt Gminy Białe Błota, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz art. 70 § 1-2 kodeksu pracy, odwołał w dniu [...] czerwca 2009 r. M. W. – R. ze stanowiska Dyrektora [...] Ośrodka Kultury w B. W dniu [...] lipca 2009 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydał na podstawie art. 91 ust. 2 ww. ustawy z 8 marca 1990 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], w którym stwierdził nieważność ww. zarządzenia Wójta. W uzasadnieniu wskazano, że powyższym zarządzeniem naruszono art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy Białe Błota zarzucił obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa i art. 87 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 26a ust. 1, art. 31b, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 tej ustawy poprzez dokonanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nie należącej do kompetencji wojewody oraz obrazę przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez uznanie, że odwołanie dyrektora [...] Ośrodka Kultury odbyło się sprzecznie z tym przepisem, mimo że powołanie i odwołanie odbyło się w ten sam sposób, a także obrazę przepisu art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez błędne uznanie, że M. W.-R. korzystała z ochrony przewidzianej w art. 32 powołanej ustawy o związkach zawodowych, mimo że z ochrony takiej nie korzystała. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że wyjaśnienia wymaga kwestia, czy Wojewoda Kujawsko-Pomorski jako organ nadzoru nie przekroczył właściwości kompetencyjnej kontrolując zarządzenie organu gminy (burmistrza), dotyczące odwołania ze stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i czy nie wszedł we właściwość sądu pracy. W tej kwestii Sąd wskazał, że bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że sprawa odwołania Dyrektora [...] Ośrodka Kultury w B., czyli kierownika gminnej jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, z dotychczas pełnionej funkcji należy do zagadnień z dziedziny przepisów prawa pracy. Legitymację do nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy przez organ gminy (w rozpatrywanej sprawie Wójta) przewiduje ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którą odwołanie ze stanowiska dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej należy rozumieć jako sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym. Wniosek taki można wysnuć na podstawie art. 6 tej ustawy, zgodnie z którym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. O ile więc ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Ponadto zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wśród których znajdują się m.in. sprawy kultury w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 7 ust. 1 pkt 9) ww. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z ustawą w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne (art.9), których to kierowników może zwalniać i zatrudniać wójt. Jego kompetencje w tym zakresie, wynikające z zadań organu gminy, zawarte zostały w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten expressis verbis stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, należy uznać, że zwolnienie przez wójta kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, stanowiło sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym, a więc należącą do zakresu działania gminy, w rozumieniu art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Jak stanowi art. 85 tej ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organy nadzoru do których należy wojewoda, mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Ustawodawca nie precyzuje jednak, ustawami z jakiej gałęzi prawa lub jakiej dziedziny prawa jest przy nadzorze ograniczony wojewoda. Dlatego w ocenie Sądu w momencie, gdy Wojewoda Kujawsko-Pomorski pozyskał - co wynika z akt - informację w rozpatrywanej sprawie, że zostały naruszone przez Wójta Gminy Białe Błota przepisy prawa, z mocy art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, miał on obowiązek wdrożyć postępowanie nadzorcze w celu zbadania sprawy. W ocenie Sądu organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie nie naruszył właściwości kompetencyjnej wydając zaskarżony akt administracyjny. Mimo, iż zarządzenie Wójta Gminy Białe Błota stanowiło oświadczenie woli pracodawcy o odwołaniu pracownika ze stanowiska, było - co istotne - jednocześnie aktem administracyjnym podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stąd należy wywieść obowiązek organu nadzoru do zbadania treści zarządzenia oraz sposobu jego podjęcia pod kątem zgodności z prawem i ostatecznej jego oceny, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, tym bardziej, że z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Dodatkowo Sąd zauważył, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. Powołując uchwałę TK z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, Sąd zwrócił uwagę w szczególności na podkreślenie przez Trybunał Konstytucyjny, iż jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się, że jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski był kompetentny do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Białe Błota nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Badając dalej przedstawioną sprawę Sąd wskazał, że - jak wynika z akt sprawy – po otrzymaniu informacji o wydaniu przedmiotowego zarządzenia przez Wójta Gminy Białe Błota pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda zwrócił się do Przewodniczącej Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Kultury Kujaw i Ziemi Dobrzyńskiej w Raciążku o informacje, czy odwołana dyrektor jest członkiem ww. związku, czy korzysta z ochrony przewidzianej przez art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2009 r. poinformowano, że M. W.-R. jest członkiem tego związku i do dnia [...] listopada 2009 r. korzysta z ochrony przewidzianej w art. 32 ustawy o związkach zawodowych, przesyłając uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie przyznania ochrony związkowej imiennie wskazanych członków związku. Ponadto Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika również, iż od dnia [...] lutego 1999 r. M. W.-R. jest członkiem Stowarzyszenia Środowisk, Twórców i Animatorów Kultury Kujaw i Ziemi Dobrzyńskiej z siedzibą w Izbicy Kujawskiej oraz od dnia [...] sierpnia 2003 r. należy do Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników Kultury Kujaw i Ziemi Dobrzyńskiej z siedzibą w Raciążku. Tymczasem, jak zauważył Sąd, z akt sprawy nie wynika, że wydając dnia [...] czerwca 2009 r. zarządzenie nr [...] Wójt Gminy Białe Błota była w posiadaniu wymaganej przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 z późn. zm.) opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, których członkiem jest odwołana dyrektor. Organ o taką opinię nawet się nie zwrócił. W świetle powyższego Sąd uznał, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydając dnia [...] lipca 2009 r. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył prawa, zasadnie bowiem stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Białe Błota z dnia [...] czerwca 2009 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wójt Gminy Białe Błota, reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: 1. obrazę przepisu art. 156 § 1 kpa i art. 87 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z przepisami art. 26a ust. 1, art. 31b, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dokonanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nie należącej do kompetencji wojewody, 2. obrazę przepisu art. 32 ustawy o związkach zawodowych poprzez błędne uznanie, że M. W. – R. korzystała z ochrony przewidzianej w tym przepisie mimo, że z ochrony takiej nie korzystała, 3. obrazę przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez uznanie, że odwołanie dyrektora [...] Ośrodka Kultury odbyło się sprzecznie z tym przepisem, mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nie doszło do naruszenia ww. przepisu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik organu wskazał, że nadzorowi podlegają zarządzenia i uchwały organu rady gminy w sensie materialnym, natomiast zatrudnianie czy zwalnianie dyrektora ośrodka kultury nie odbywa się w drodze zarządzenia. Jeżeli nawet, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, dokonano tej czynności w drodze zarządzenia, to nie jest to jednak zarządzenie w sensie materialnym. Wskazano również, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że M. W.-R. korzystała z ochrony przewidzianej w art. 32 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie bowiem z treścią uchwały znajdującej się w aktach sprawy korzystała ona z przysługującej jej ochrony do [...] listopada 2008 r. Odnosząc się do zarzutu niezasięgnięcia opinii związków zawodowych wskazano, że w [...] Ośrodku Kultury żadna organizacja związkowa nie istnieje, wobec czego nie było możliwości zasięgnięcia opinii o jakiej mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wobec zaś braku wiedzy odnośnie przynależności do innych związków zawodowych, obowiązek konsultowania zarządzenia nr [...] nie istniał i nie mógł istnieć. W odpowiedzi na skraje kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i jej wniesienie obwarowane jest wymogami określonym m.in. w przepisie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podniesienie zarzutów naruszenia prawa materialnego musi być połączone ze wskazaniem, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię czy przez niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia, bo określenie "obraza przepisu" jest niewystarczające w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. są stosowane jedynie odpowiednio (czyli wprost, z modyfikacjami lub wcale) a rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż przesłanki określone w powołanym przepisie k.p.a. nie mają zastosowania w przypadku postępowania nadzorczego. Także zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dotyczących różnych kompetencji wójta, powiązane z zarzutem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nie objętej nadzorem wojewody bo dotyczącej zarządzeń wójta są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa uznając wydanie przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia wójta za działanie w ramach przypisanych mu ustawowo kompetencji nadzorczych. W orzecznictwie sądowym kwestia ta jest uznawana za przesądzoną. Zarządzenie o odwołaniu dyrektora gminnej instytucji kultury, choć wywołuje skutki w sferze prawa pracy i ma znaczenie z punktu widzenia ewentualnych roszczeń, musi być uznane za służące realizacji zadań gminy i mieszczące się w zakresie działalności komunalnej objętej zakresem kompetencji nadzorczych wojewody. Brak takich roszczeń prowadziłby do sytuacji w której w obrocie prawnym istniałby akt organu wykonawczego gminy, mający formę zarządzenia i naruszający prawo, a zarazem "wyjęty spod kontroli państwa". Zakres działalności komunalnej określił Trybunał Konstytucyjny w znanej uchwale z 27 września 1994 r. stwierdzając, że wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter publiczny (służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnot lokalnych) i tym samym podlegają nadzorowi. Sądy administracyjne, a wcześniej także SN, zajmują stanowisko, iż czynności urzędowe podejmowane przez organ gminy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej (m.in. w wyrokach o sygnaturach II SA/Wr 1597/02 i SA/Łd 548/03; uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996,OPS 6/96,ONSA 1997/2/48; postanowieniu SN (N.III RN 123/99,OSNAP 200/21/779). Nie można uznać za zasadne także zarzutów dotyczących "obrazy" art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych przez przyjęcie, że M.W.-R. korzystała z przewidzianej tam ochrony. Ta kwestia nie miała znaczenia prawnego w postępowaniu nadzorczym stwierdzającym nieważność zarządzenia (tylko na marginesie można dodać, że z akt - w tym także z odpowiedzi na skargę – wynika, że taką ochroną odwołana dyrektorka była objęta). Nie jest też zupełnie uzasadniony zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U.z 2001 r. ,Nr 13,poz. 123 ze zm.). W istocie zarzut ten nie dotyczy naruszenia prawa materialnego, ale ustaleń faktycznych a w takiej sytuacji powinien być sformułowany inaczej. Z akt wynika że wydając zarządzenie o odwołaniu dyrektorki [...] Ośrodka Kultury w B. Wójt Gminy wiedziała o przynależności odwoływanej dyrektorki do stowarzyszeń twórczych i zawodowych, jednak nawet gdyby nie wiedziała to jej obowiązkiem było poczynienie ustaleń w tym zakresie. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Zajmując takie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa nie naruszył. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.