II SA/Bd 829/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009r. sprawy ze skargi Wójta Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2009r. r. nr [...] dotyczące zarządzenia Wójta Gminy B. z dnia [...]czerwca 2009r. nr [...]w przedmiocie odwołania Dyrektora [...]Ośrodka Kultury w B. oddala skargę. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Wójt Gminy B. B. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz art. 70 § 1-2 kodeksu pracy odwołał w dniu [...] czerwca 2009 r. M. W. – R. ze stanowiska Dyrektora B. Ośrodka Kultury w B. B. W dniu [...] lipca 2009r. Wojewoda [...] wydał na podstawie art. 91 ust. 2 ww. ustawy z 8 marca 1990 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], w którym stwierdził nieważność ww. zarządzenia Wójta. W uzasadnieniu wskazano, że powyższym zarządzeniem naruszono art. 15 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 32 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wójt Gminy B. B., zarzucając obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa i art. 87 i art. 91 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z przepisami art. 26a ust. 1, art. 31b, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3 tej ustawy poprzez dokonanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nie należącej do kompetencji wojewody oraz obrazę przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez uznanie, że odwołanie dyrektora B. Ośrodka Kultury odbyło się sprzecznie z tym przepisem, mimo że powołanie i odwołanie odbyło się w ten sam sposób, a także obrazę przepisu art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych poprzez błędne uznanie, że M. W.-R. korzystała z ochrony przewidzianej w art. 32 powołanej ustawy o związkach zawodowych, mimo że z ochrony takiej nie korzystała. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy Wojewoda [...] jako organ nadzoru nie przekroczył właściwości kompetencyjnej kontrolując zarządzenie organu gminy (burmistrza), dotyczące odwołania ze stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i czy nie wszedł we właściwość sądu powszechnego, a dokładnie sądu pracy. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Poza sporem jest, że sprawa odwołania Dyrektora B. Ośrodka Kultury w B. B., czyli kierownika gminnej jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z dotychczas pełnionej funkcji należy do zagadnień z dziedziny przepisów prawa pracy. Należy jednak zaważyć i podkreślić, że legitymacja do nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy przez organ gminy (w rozpatrywanej sprawie Wójta) wynikająca z przepisów prawa, znalazła swoją regulację w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy odwołanie ze stanowiska dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej należy rozumieć jako sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym. Wniosek taki można wysnuć na podstawie art. 6 tej ustawy, zgodnie z którym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, które nie zostały zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. O ile więc ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Ponadto zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wśród których znajdują się m.in. sprawy kultury w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 7 ust. 1 pkt 9) ww. ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z ustawą w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne (art.9), których to kierowników może zwalniać i zatrudniać wójt. Jego kompetencje w tym zakresie, wynikające z zadań organu gminy, zawarte zostały w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten expressis verbis stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. I dlatego zdaniem Sądu w świetle powyższego należy uznać, że zwolnienie przez wójta kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, stanowiło sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym, a więc należącą do zakresu działania gminy, w rozumieniu art. 6 ustawy, z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 85 stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organy nadzoru do których należy wojewoda, mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Jest to niewątpliwie bardzo szeroki katalog spraw. Ustawodawca nie precyzuje, ustawami z jakiej gałęzi prawa lub jakiej dziedziny prawa jest przy nadzorze ograniczony wojewoda. Dlatego w ocenie Sądu w momencie, gdy Wojewoda [...] pozyskał - co wynika z akt - informację w rozpatrywanej sprawie, że zostały naruszone przez Wójta Gminy Białe B. przepisy prawa, z mocy art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie gminnym, miał prawo co więcej miał także i ustawowy obowiązek wdrożyć postępowanie nadzorcze w celu zbadania sprawy. W tym miejscu należy dotykowo wskazać na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r. sygn. akt SA/Wr 854/2003, który wyraził pogląd, że "1. Każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi (...). 2. Organ nadzoru bada zgodność uchwały i zarządzenia z przepisami prawa obowiązującymi w dniu podjęcia uchwały lub zarządzenia." (vide także: wyrok NSA w sprawie I OSK 296/2005 publ. LexPolonica 3802). W ocenie Sądu organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie nie naruszył właściwości kompetencyjnej wydając zaskarżony akt administracyjny. Mimo, iż zarządzenie Wójta Gminy B. B. stanowiło oświadczenie woli pracodawcy o odwołaniu pracownika ze stanowiska, było - co istotne- jednocześnie aktem administracyjnym podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stąd należy wywieść obowiązek organu nadzoru do zbadania treści zarządzenia oraz sposobu jego podjęcia pod kątem zgodności z prawem i ostatecznej jego oceny, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego i proceduralnego. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Ten przepis z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia. Organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter deklaratoryjny. Z powyższego wynika, że każde zarządzenie wójta, w tym także zarządzenie dotyczące odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, dotknięte wadami prawnymi jest nieważne. Zdaniem Sądu zarządzenia dotyczące odwołania pracownika z dotychczas pełnionej funkcji podlegają nadzorowi pod względem legalności, ponieważ z treści art. 90 i art. 91 przywoływanej ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Z tego też względu, zarzut skarżącego podniesiony w skardze odnośnie braku uprawnień Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdyż przedmiot sprawy dotyczy problematyki podlegającej kognicji sądów powszechnych, jest całkowicie chybiony. Należy też zauważyć dodatkowo, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. Np. w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W. 10/93, OTK ZU 1994, Nr 2, poz. 46) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Działalnością (komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym) jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie twierdzeniu strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 85 ustawy o samorządzie gminnym: "Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem". (...) Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia przez Wojewodę [...] ani przepisów prawa materialnego, ani procesowego. W przedstawionej uchwale Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się, że "akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawa o samorządzie gminnym." W tej samej uchwale Trybunał Konstytucyjny wskazał na pogląd, że "jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów -m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewoda [...] był kompetentny do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy B. B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Rozstrzygnąwszy kwestię kompetencyjną Wojewody jako organu nadzorczego należy stwierdzić, że stosownie do treści przepisów art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy nadto wynika, że otrzymawszy informacje o wydaniu przedmiotowego zarządzenia przez Wójta Gminy B. B. pismem z dnia [...] lipca 2009 r. znak: WNK. [...] Wojewoda zwrócił się do Przewodniczącej Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników [...] w R. o informacje, czy odwołana dyrektor jest członkiem ww. związku, czy korzysta z ochrony przewidzianej przez art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2009 r. poinformowano Wojewodę, że M. W.-R. jest członkiem ww. związku i do dnia [...] listopada 2009 r. korzysta z ochrony przewidzianej w art. 32 ustawy o związkach zawodowych, przesyłając uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w sprawie przyznania ochrony związkowej imiennie wskazanych członków związku. Z akt sprawy wynika również od dnia [...] lutego 1999 r. od dawna jest członkiem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w I. K. oraz od dnia [...] sierpnia 2003 r. należy do Międzyzakładowego Związku Zawodowego Pracowników [...] z siedzibą w R. Tymczasem przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 z późn. zm.) stanowi, że powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury następuje po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Przepis ten wymaga więc zasięgnięcia uprzedniej opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie tylko działających w danej instytucji kultury, ale także innych do których należy dyrektor danej instytucji (vide m.in. patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1997r., sygn. akt I PKN 65/97, opubl. OSNAPiUS 1998. 1. poz. 6) Tymczasem z akt sprawy nie wynika, że wydając dnia [...] czerwca 2009 r. zarządzenie nr [...] Wójt Gminy B. B. była w posiadaniu uprzednio wymaganej wskazanym przepisem opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych, których członkiem jest odwołana dyrektor. Organ o taką opinię nawet się nie zwrócił się. W świetle powyższego należy więc uznać, że Wojewoda [...] wydając dnia [...] lipca 2009 r. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] r. nie naruszył prawa, zasadnie stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy B. B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i dlatego wobec braku przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę jako bezzasadną po myśli art. 151 tej ustawy oddalić.