III SA/Lu 2/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz J. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy J. D. W uzasadnieniu zarządzenia organ nadzoru podał, że przewodnicząca Rady Gminy pismem z dnia [...]grudnia 2003 r. poinformowała organ nadzoru, iż J. D. łączy funkcję Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej z mandatem radnego tej gminy. Zdaniem organu nadzoru w analizowanej sprawie ma miejsce naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Użyte w cyt. przepisie sformułowania "zarządzać taką działalnością", "być przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności" organ nadzoru odniósł do działalności gospodarczej jako takiej, prowadzonej przez dany podmiot z wykorzystaniem mienia komunalnego. Celem prowadzonej przez spółdzielnię mieszkaniową działalności gospodarczej - stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. nr 1119, poz. 116 ze zm.) jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków oraz ich rodzin, przez dostarczanie członkom samodzielnych lokali mieszkalnych lub domów jednorodzinnych, a także lokali o innym przeznaczeniu. Zgodnie z art. 1 ust. 6 cyt. ustawy spółdzielnia może prowadzić również inną działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, jeżeli działalność ta związana jest bezpośrednio z realizacją wspomnianego celu. Działalnością gospodarczą spółdzielni mieszkaniowej jest zatem nie tylko działalność zewnętrzna prowadzona w celach zarobkowych, lecz również wewnętrzna, związana z czynnościami prawnymi bezpośrednio służącymi zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków. Tylko fakt prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o mienie gminy uniemożliwia łączenie tej działalności z mandatem radnego tej gminy. W myśl art. 43 ustawy o samorządzie gminnym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wykorzystanie mienia komunalnego polega natomiast w szczególności na faktycznym władaniu tym mieniem przez posiadacza samoistnego (właściciela) lub posiadacza zależnego (użytkownika, najemcę, dzierżawcę lub osobę mającą inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą) i pobieraniu z niego bezpośrednich lub pośrednich pożytków i innych przychodów. W niniejszej sprawie grunty Spółdzielni Mieszkaniowej stanowią własność Gminy i zostały oddane spółdzielni w użytkowanie wieczyste. Organ nadzoru stwierdził, że spółdzielnia ta prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Organem zarządzającym w spółdzielni mieszkaniowej jest zarząd. Kieruje on działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Powyższe pozwala na objęcie działań dokonywanych przez prezesa zarządu spółdzielni jako czynności podejmowanych w zakresie zarządzania działalnością gospodarczą spółdzielni, czy też pełnomocnictwa w prowadzeniu takiej działalności. Naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza...) obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Z uwagi na niepodjęcie takiej uchwały przez radę gminy, pomimo wezwania jej do tego przez organ nadzoru, Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze. Na powyższe zarządzenie zastępcze organu nadzoru skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniósł J. D., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że radny J. D. będący jednocześnie Prezesem Spółdzielni Mieszkaniowej, zarządza działalnością gospodarczą tej spółdzielni z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy - prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajdują się budynki mieszkalne trwale z tym gruntem związane a stanowiące własność spółdzielni, przez co narusza zakaz określony w art. 24f cyt. ustawy. Zdaniem skarżącego Wojewoda jako organ nadzoru nie wykazał, co jest przedmiotem działalności Spółdzielni Mieszkaniowej, czy Spółdzielnia ta prowadzi działalność gospodarczą oraz czy pobiera pożytki z mienia gminnego. Spółdzielnia Mieszkaniowa zgodnie z zaświadczeniem o nadaniu numeru identyfikacyjnego REGON prowadzi działalność polegającą na zarządzaniu nieruchomościami mieszkalnymi stanowiącymi mienie spółdzielni, a użytkowanymi przez członków spółdzielni na zasadzie spółdzielczego lokatorskiego lub własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Organ nadzoru nie wykazał ponadto, ażeby Spółdzielnia Mieszkaniowa uzyskiwała pożytki z gruntu stanowiącego własność Gminy, a oddanego w użytkowanie wieczyste przedmiotowej spółdzielni. Spółdzielnia Mieszkaniowa z tego tytułu żadnych pożytków nie pobierała i nie pobiera. Ponosi natomiast opłaty związane z użytkowaniem tego gruntu. Skarżący powołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydziału Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2003 r. (sygn. akt SA/Rz 1169/03), w którym tenże sąd m.in. uznał, że użytkowanie wieczyste stanowi samodzielny tytuł do korzystania z nieruchomości, nie stanowi więc wykorzystywania mienia komunalnego w rozumieniu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2004 r. (sygn. akt III SA/Lu 148/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. odrzucił skargę, uzasadniając orzeczenie faktem, że w świetle art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie jest dopuszczalne złożenie skargi przez osobę, której dotyczy zarządzenie zastępcze; przepis ten wyraźnie wskazuje, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy uprawniona jest gmina lub związek między gminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Rada Gminy wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1391/07) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 1 lipca 2004 r. (sygn. akt III SA/Lu 148/04) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 50 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz zarzutu naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wynika to z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r. (sygn. P 19/04), którym orzeczono, że art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Jednocześnie, stosownie do art. 98 ust. 1 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym zarządzenia zastępcze, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że skarga J. D. zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym zaskarżone zarządzenie zastępcze podlega uchyleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2007 r. (sygn. akt P 19/04), w którym orzeczono, iż art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – radnemu, co do którego wojewoda zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego, służy na podstawie art. 98 ust. 3 w związku z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym prawo zaskarżenia owego zarządzenia zastępczego do sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozważenia sprawy, wskazać należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, tj. [...]stycznia 2004 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547) wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek: 1) odmowy złożenia ślubowania, 2) pisemnego zrzeczenia się mandatu, 2a) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, 3) utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, 4) prawomocnego skazującego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo umyślne, 5) śmierci. Wygaśnięcie mandatu radnego w wymienionych przypadkach stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 ww. ustawy). Na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984, nr 127, poz. 1089 i nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z przepisem ust. 3 tego artykułu, przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie Wojewoda wydał zarządzenie zastępcze w oparciu o przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547), wobec stwierdzenia, że radny J. D. zdaniem organu nadzoru naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ratio legis zakazu ustanowionego w ww. art. 24f ust. 1 jest przeciwdziałanie sytuacjom, które mogą stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego, występowania tzw. konfliktu interesów. Chodzi również o wyeliminowanie sytuacji mogących stawiać pod znakiem zapytania osobistą bezstronność czy uczciwość osób publicznych, podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa i osłabiać zaufanie wyborców oraz opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Z akt sprawy bezspornie wynika, że J. D. na dzień wydania zarządzenia zastępczego był Prezesem Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej, która posiada grunty w użytkowaniu wieczystym od gminy. W związku z tym organ nadzoru uznał, że prowadzi on w ten sposób działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, co z kolei powoduje wygaśnięcie mandatu tegoż radnego. W ocenie sądu natomiast oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów gminnych Spółdzielni Mieszkaniowej, nie stanowi wykorzystania mienia komunalnego w rozumieniu przepisów art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W doktrynie i orzecznictwie sądów powszechnie akceptowany jest pogląd, że wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych, co do której – w wypadkach nie uregulowanych w art. 232-243 Kodeksu cywilnego oraz w umowie o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie – należy posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej Kodeksu cywilnego, dotyczących treści i wykonywania własności (zob. komentarz do art. 232 Kodeksu cywilnego [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001). Zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób; może też w tych samych granicach swoim prawem rozporządzać. Definicja ta jest niemalże powtórzeniem definicji własności zawartej w art. 140 Kodeksu cywilnego. Użytkownikowi wieczystemu przysługują, podobnie jak właścicielowi, uprawnienia do wyłącznego korzystania z nieruchomości oraz rozporządzania tym prawem. Uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu jest skuteczne erga omnes, także wobec właściciela, w granicach wynikających z ustawy i umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Budynki wzniesione na gruncie oddanym w wieczyste użytkowanie z chwilą ich wybudowania bądź przeniesienia ich własności w umowie ustanawiającej użytkowanie wieczyste gruntu stają się własnością wieczystego użytkownika. Właściciel gruntu nie może własnością budynków rozporządzać, zanim nie stanie się ich właścicielem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 377/05, niepubl.). Jakkolwiek więc prawo wieczystego użytkowania jest prawem na rzeczy cudzej, to wieczysty użytkownik, korzystając z nieruchomości oddanej mu w wieczyste użytkowanie, wykonuje własne prawo podmiotowe, w odniesieniu do tej instytucji prawa cywilnego – jak już wyżej stwierdzono – pośredniej między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych. W świetle powyższego okoliczność oddania Spółdzielni Mieszkaniowej gruntów w użytkowanie wieczyste jest prawnie obojętna dla oceny spełnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. D. – prezesa tej spółdzielni. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasób nieruchomości stanowią nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa, nie oddane w użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd, a także nie obciążone prawem użytkowania. Jest więc oczywiste, że grunty, które zostały oddane Spółdzielni Mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste, nie stanowią gminnego zasobu nieruchomości w rozumieniu ww. ustawy. Ubocznie należy podnieść, że powyższy kierunek wykładni przyjęty został także przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 6 listopada 2003 r. (sygn. akt: SA/Rz 1169/03) stwierdził, że nieruchomość stanowiąca własność gminy, a obciążona użytkowaniem wieczystym nie jest objęta hipotezą art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem użytkowanie wieczyste stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, zatem nie jest to korzystanie z mienia komunalnego gminy w rozumieniu tego przepisu (wyrok niepublikowany). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2005r. (sygn. akt OSK 1738/04 – wyrok niepublikowany) i w cytowanym już wyroku z dnia 29 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 377/05). Wskazać należy również, że zgodnie z art. 3 Prawa spółdzielczego, mienie spółdzielcze jest prywatną własnością członków, jest to mienie ani państwowe ani komunalne, ani też korporacji publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni przez wybierany organ, decydują o majątku owej spółdzielni. Skoro wiec majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków uznać należy, że spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują majątkiem publicznym, ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem. Podzielić należy również stanowisko orzecznictwa wskazane w ustawie – Prawo spółdzielcze, że spółdzielnie mieszkaniowe prowadzą działalność gospodarczą w ramach ustalonych ustawą form budownictwa mieszkaniowego popierane przez Państwo, stosownie do art. 75 Konstytucji RP przy zastrzeżeniu, że działalność ta służyć ma zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni mieszkaniowej i ich rodzin, powoduje, że należy przyjąć, iż działalność ta nie może być utożsamiana z pojęciem "działalności gospodarczej", o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów należało uznać, że organ nadzoru wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze z naruszeniem przepisów art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W związku z tym zasądzono od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 300 zł uiszczoną prze niego tytułem wpisu od skargi.