III SA/Lu 20/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. przyznaje adwokatowi D. D. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 292.80 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52.80 zł. (pięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt gorszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wydaną wobec E. S. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2009 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek, z uwagi na brak całkowitej nieściągalności oraz okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określonych w art. 28 ustawy o, systemie ubezpieczeń społecznych. W dniu 19 października 2009 r. wpłynął do Zakładu wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 19 listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił dokumentację zgromadzoną w sprawie umorzenia należności składając pismo informujące o umorzeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w L. wraz z kserokopią postanowienia organu egzekucyjnego z dnia 8 listopada 2009 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Rozpatrując wniosek organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3 powołanej ustawy wymienia enumeratywne okoliczności, w których zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia. Należy do nich m. in. stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku z którego można prowadzić egzekucję. Natomiast art. 28 ust. 3a powołanej ustawy stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności - na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Z powyższego rozporządzenia wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ uznał, że z analizy zgromadzonych w sprawie akt wynika, że wobec należności z tytułu składek zachodzi warunek ich całkowitej nieściągalności określony w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w L. stwierdził bowiem brak możliwości ściągnięcia należności i umorzył, postanowieniem z dnia 5 listopada 2009 r., postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Zakład w 2002 r. Organ zastrzegł jednak, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład, pomimo wystąpienia przesłanek warunkujących umorzenie należności, może odmówić ich umorzenia kierując się ostrożnością mającą na celu ochronę środków publicznych, których jest dysponentem. Ponadto organ wychodzi z założenia, że jeżeli nawet aktualnie ściągnięcie należności nie jest możliwe, sytuacja ta może się zmienić w przyszłości, dopóki należności nie są przedawnione. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty nie stwierdzono natomiast okoliczności uzasadniających umorzenie należności wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Organ ustalił, że skarżąca aktualnie nie figuruje jako ubezpieczona z tytułu zatrudnienia lub innego tytułu rodzącego obowiązek opłacania składek na FUS lub FUZ, jak również nie osiąga dochodów z tytułu świadczeń emerytalno-rentowych. Z ustaleń Trzeciego Urzędu Skarbowego w L. wynika natomiast, że skarżąca okresowo przebywa zagranicą, jednak w bazie danych urzędu brak jest informacji o jej dochodach. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, że wraz ze skarżącą mieszka zięć i córka, która ponosi w całości wydatki związane ze stałymi opłatami. Wysokość dochodów córki wynosi ok. 2.000 zł miesięcznie, zaś zięć nie osiąga żadnych dochodów i jest zarejestrowany jako bezrobotny nie pobierający zasiłku. Z przedłożonych dokumentów potwierdzających wysokość wydatków wynika, że wysokość stałych miesięcznych opłat wynosi średnio ok. 476 zł, w tym: czynsz - 250,23 zł (czynsz w łącznej wysokości wynosi 515,43 zł, jednak od września 2009 r. Urząd Miasta Lublin dopłaca kwotę 265,20 zł w postaci dodatku mieszkaniowego), gaz - ok. 118 zł, energia elektryczna ok. 108 zł Ponadto udokumentowane zostały wydatki związane z ratalną spłatą zaległości w opłatach z tytułu czynszu w wysokości 680 zł miesięcznie (do spłaty pozostała kwota główna w wysokości 8.801,38 zł i odsetki w wysokości 13.370,93 zł). Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżąca przedłożyła dokumenty potwierdzające posiadanie zadłużenia wobec firm windykacyjnych - For-Net SA (wg stanu na dzień 2 czerwca 2009 r.) w wysokości 1.875,02 zł plus odsetki w wysokości 833,50 zł, PRESCO Hoist Investments S.A. (wg stanu na dzień 28 lipca 2009 r.) w wysokości 1.429,78 zł plus odsetki w wysokości 286,31 zł - spłata ratalna w wysokości 343,22 zł miesięcznie z ostatnią ratą płatną w dniu 4 grudnia 2009 r. oraz wobec przez KRUK SA (wg stanu na dzień 22 maja 2009 r.) w łącznej wysokości 352,55 zł. Rodzina skarżącej nie korzysta z jakiejkolwiek formy pomocy społecznej udzielanej przez Ośrodki Pomocy Społecznej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji finansowej, a w opinii Zakładu korzystanie z takiej formy wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, iż dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Organ uznał, że sytuacja materialna skarżącej wskazuje na problemy w uregulowaniu całości zadłużenia jednorazowo, jednak nie stoi na przeszkodzie stopniowej ich spłacie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc pogarszający się stan zdrowia, brak pracy i dochodów i związaną z tym ciężką sytuacje majątkową oraz ogólny brak perspektyw życiowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasada, bowiem uzasadnienie decyzji jest niespójne w sposób, który świadczy o automatyzmie organu przy załatwianiu sprawy, usprawiedliwianym założonym przez ustawodawcę uznaniowym charakterem rozstrzygnięcia. Podstawę prawną umorzenia należności z tytułu składek stanowią m. in. przepisy art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którymi, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przepisy te – w przeciwieństwie do przepisów ograniczających egzekucję z majątku dłużnika z przyczyn humanitarnych – mają na celu głównie racjonalizację postępowania w sytuacji, gdy negatywny wynik dalszych czynności jest w zasadzie z góry wiadomy i umożliwiają formalne zakończenie postępowania mimo braku ściągnięcia należności, do czego organ jest w normalnej sytuacji zobowiązany. Przepisy te istotnie mają charakter uznaniowy, co oznacza, że organ nawet stwierdziwszy istnienie przesłanek dopuszczające umorzenie, nie musi umorzyć należności, natomiast stwierdzenie braku przesłanek obliguje organ do wydania decyzji odmownej. Organ stwierdził nieściągalność należności, jednak odmówił umorzenia należności w tym konkretnym przypadku. Pamiętać trzeba, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności. Uznaniowość decyzji nie może stać w sprzeczności z innymi zasadami obowiązującymi organ przy wydawaniu orzeczeń, takimi jak wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasada, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Rzeczą znaną jest, iż w niektórych przypadkach wobec stwierdzenia nieściągalność należności ZUS umarza należność swoich dłużników. ZUS ma prawo prowadzić określoną politykę wobec dłużników, mniej czy bardziej rygorystyczną. Niemniej jednak motywy podejmowania decyzji przez ZUS muszą być transparentne i w ramach przyjętej uznaniowości - takie same wobec wszystkich będących w takiej samej sytuacji, oraz różne wobec osób znajdujących się w różnej sytuacji. W innym przypadku uznaniowość organu przeradza się w arbitralność, w jaką żaden organ obywatelskiego, praworządnego państwa wyposażony być nie może. Dlatego oczekiwać należy, że organ wyjaśni, dlaczego mimo stwierdzenia nieściągalności nie umorzył należności – chyba, że wykaże, że co do zasady nie umarza należności mimo istnienia tej przesłanki, co istotnie jest jego prawem, o ile zasada ta stosowana jest konsekwentnie. Drugi zarzut, jaki należy postawić organowi, to niekonsekwencja innego rodzaju. Organ stwierdza, że dłużnik jest niewypłacalny (co jest formalnym następstwem umorzenia postępowania egzekucyjnego – art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy) oraz ustala, że skarżąca nie ma żadnych dochodów ani majątku. Jednocześnie organ wskazuje, że sytuacja materialna skarżącej wskazuje na problemy w uregulowaniu całości zadłużenia jednorazowo, jednak nie stoi na przeszkodzie stopniowej ich spłacie. Dlatego zdaniem organu w tym przypadku nie ma zastosowania przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wskazujący, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego - względnie, mimo istnienia przesłanek, organ nie chce skorzystać z tego przepisu. Podkreślić należy dla jasności, że organ nie tyle odmawia zastosowania tego przepisu, lecz wskazuje, że nie ma on zastosowania. Powyższe ustalenia są wzajemnie sprzeczne. Albo organ musi w tym przypadku przyjąć, że nie udało mu się ustalić sytuacji majątkowej i źródeł utrzymania skarżącej, albo jeśli ustalił, to przyjęte przez niego założenie o braku wpływu dalszej egzekucji na sytuację majątkową osoby pozbawionej właściwie majątku i dochodów pozbawione jest sensu. Sąd nie rozstrzyga, czy w danym wypadku egzekucja powinna być prowadzona, gdyż bada jedynie zgodność wydanego rozstrzygnięcia z prawem, ale podkreśla, że decyzja musi być należycie uzasadniona, zaś wywód, który jest nieracjonalny, nie może uzasadnić prawidłowości rozstrzygnięcia, zwłaszcza podjętego w ramach uznaniowości. Uzasadnienie musi wskazywać, dlaczego organ w danym przypadku uznaje, że wobec dłużnika podnoszącego swą trudną sytuację majątkową nie ma zastosowania przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia - względnie dlaczego, mimo istnienia przesłanek, organ nie chce skorzystać z tego przepisu. Należy przy tym pamiętać, że w naszym systemie prawa trudna sytuacja majątkowa uzasadnia ochronę przed egzekucją, w stopniu zapewniającym dłużnikowi w miarę normalną egzystencję, nawet kosztem niezaspokojenia wierzyciela, co wynika z szeregu przepisów, np. art. 8 - 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229 poz. 1954 ze zm.), art. 829 i n. kodeksu postępowania cywilnego, czy art. 87 (1) kodeksu pracy. Zgodnie z tymi przepisami pewne dochody, zapewniające minimum egzystencji i składniki majątkowe dające namiastkę normalnego życia i chroniące przed wyrzuceniem na margines społeczny, zwolnione są spod egzekucji. Kwoty wskazane jako zwolnione spod egzekucji (760 zł. wg art. 8 § 1 pkt 5 upea, czy kwota wynagrodzenia za pracę w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę "netto", przysługującego pracownikom zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy wg art. 87 (1) § 1 pkt 1 kp) dają wyobrażenie o tym, co ustawodawca uznaje za pewnego rodzaju minimum godziwej egzystencji dłużnika. Zejście poniżej takiego minimum pociąga za sobą zbyt ciężkie skutki dla dłużnika i jego rodziny. Należy wziąć też pod uwagę funkcję, jaką przepis ten spełnia. Możliwość umarzania należności mimo braku nieściągalności została wprowadzona do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych na mocy nowelizacji zawartej w art. 1 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241 poz. 2074). Motyw tej nowelizacji został zawarty w uzasadnieniu projektu ustawy, gdzie wskazano, że zmiana będzie dotyczyła głównie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osób prowadzących działalność gospodarczą, powstałego w okresie prowadzenia działalności, a dochodzonego już po jej zaprzestaniu. W praktyce występują bowiem przypadki, że istnieje możliwość ściągnięcia tego zadłużenia (np. z zasiłku z pomocy społecznej), jednakże z uwagi na bardzo niskie dochody prowadzi to do jeszcze większego ubóstwa dłużnika. W przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenia świadczenia emerytalno-rentowe wyliczane są w oparciu o wpłacone składki. Jeżeli więc wystąpią o umorzenie składek sami zdecydują o poniesieniu konsekwencji w postaci zaniżenia przyszłego świadczenia (zob. druk nr 700 Sejm RP IV kadencji). Z tego powodu w ocenie sądu konieczne jest wyjaśnienie, czy zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie tego przepisu rozporządzenia, a jeżeli nie zachodzą mimo ustalonego braku dochodów to co prowadzi organ do takiego wniosku, jeżeli zaś zachodzą – dlaczego organ w tym przypadku go nie stosuje, o ile stosuje go wobec innych dłużników. Podsumowując – organ ma prawo odmówić umorzenia należności, nawet jeśli stwierdza trudną sytuacją dłużnika, musi być jednak konsekwentny w swych działaniach, a jego argumenty muszą być logiczne. Nie są logiczne argumenty, że wobec osoby pozbawionej majątku wszczęcie egzekucji nie pogorszy jej sytuacji, bowiem albo nie ma sensu wszczynać takiej egzekucji, bo będzie bezskuteczna, albo trzeba mieć świadomość, że sytuacja dłużnika po sukcesie egzekucji ulegnie znacznemu pogorszeniu, co samo w sobie nie nakazuje jeszcze umorzenia należności, jednak stanowisko organu wymaga jasnego wyartykułowania. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - należało orzec, jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej orzeczenie, jako negatywne i tak nie podlega wykonaniu, nie jest więc możliwe wstrzymanie jego wykonania.