III SA/Lu 203/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Marek Zalewski, Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Sił Powietrznych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Sił Powietrznych kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na wniosek J. i Z. małż. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium znak: [...] z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] nr: [...] wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta w przedmiocie zezwolenia wnioskodawcom na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa w Smażalni Ryb "[...]" przy ul. S. w D., na podstawie art.138 § l pkt 2, art. 157 §1, art. 158 § l, art. 156 § l pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U.82.35.230 ze zm.) uchyliło swoją decyzję z dnia [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że po wszczęciu na wniosek Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Sił Powietrznych w D. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa tj. art. 14 ust. 1 pkt 1, 2 i pkt 6 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Po przeanalizowaniu wyjaśnień stron przedstawionych na rozprawie przed Kolegium i podczas oględzin miejsca a także po dokonaniu oceny przedmiotowego miejsca Kolegium stwierdziło, że budynek mieszczący smażalnię ryb "[...]" położony jest na terenie znajdującym się pod zarządem wojskowym. Sporne jest natomiast czy budynek położony jest na terenie wymienionym we wniosku Komendanta WSOSP, kwalifikującym go jednocześnie jako teren szkoły, zakład pracy i obiekt zajmowany przez organy wojskowe oraz obiekt koszarowy. Kolegium wykluczyło, że obszar zajęty pod smażalnię objęty jest zakazem wynikającym z art. 14 ust. l pkt l, 2 i 6 cyt. ustawy. Smażalnia znajduje się w wolnostojącym parterowym budynku położonym na nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, pozostającej w trwałym zarządzie Szefostwa Służby Lotniskowej Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej. Nadto w budynku tym mieści się urząd pocztowy i zakład fryzjerski, do których prowadzi oddzielne wejście z przeciwnej strony. Kolegium ustaliło, że najbliższym budynkiem jest kaplica położona w odległości ok. 10 m., przy czym wejście jest z przeciwnej strony budynku kaplicy w odległości około 40m. od Smażalni i nie jest ono widoczne od strony smażalni. Kolejnym budynkiem jest Izba Chorych w odległości ok. 10m. i Szkoła Młodszych Specjalistów. Wejścia do tych obiektów prowadzą z ich przeciwnej strony w odległości ok. 50 m. Zajęcia dydaktyczne w szkole i na uczelni wyższej odbywają się w odrębnym budynku, do którego wejście prowadzi w odległości ok. 100 m. od przedmiotowej smażalni. Budynek smażalni jest elementem wojskowego osiedla mieszkaniowego "Lotnisko", które nie jest terenem ogólnodostępnym. Na terenie "Lotniska" można przebywać tylko za okazaniem przepustki wystawionej przez stosowny organ wojskowy. W ocenie Kolegium zlokalizowana w wolnostojącym budynku smażalnia z niezależnym, niewidocznym od strony urzędu pocztowego, zakładu fryzjerskiego i innych okolicznych budynków nie zalicza się do obiektów, o których mowa w art. 14 ust. l pkt 1, 2 i 6 ustawy. Ubocznie Kolegium zauważa, że co do zasięgu "rejonu obiektów koszarowych" mogą zachodzić wątpliwości, ponieważ cyt. ustawa nie definiuje tego pojęcia. Sytuacja ta nie może jednakże przesądzać o rażącym naruszeniu przepisu art. 14 ust. l pkt 6 cyt. ustawy, gdyż nie zachodzi bezpośredni związek między funkcjonowaniem Smażalni a funkcjonowaniem obiektów koszarowych. Decyzja organu pierwszej instancji nie narusza rażąco również art. 18 ust. 1 i 4 ustawy, ponieważ została podjęta za zgodą organów wojskowych określonych przez Ministra Obrony Narodowej w zarządzeniu z dnia 27 stycznia 1995 r. w sprawie określenia organów wojskowych właściwych do wyrażania zgody na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w miejscach znajdujących się pod zarządem wojskowym (M.P. 95.5.76). W niniejszej sprawie zgodę na wniosku wyraził Dowódca Garnizonu D. Lotnisko w dniu [...] marca 2000r. Kolegium wzięło nadto pod uwagę pozytywny stosunek do lokalizacji przedmiotowego punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, wyrażony w pisemnej akceptacji Proboszcza Parafii Wojskowej D. i Dowódcy JW. 3823. Spełniony zatem został wymóg § 2 ust. 2 Uchwały Nr XXXV/244/96 Rady Miejskiej w D. z dnia 30 grudnia 1996r. w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miasta D. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży tych napojów - co do tego, że usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenach będących pod zarządem wojskowym lub jednostek organizacyjnych resortu spraw wewnętrznych wymaga każdorazowo pozytywnej opinii właściwego organu wojskowego lub resortu spraw wewnętrznych. Na powyższą decyzję Komendant Wyższej Szkoły Oficerskiej Sił Powietrznych w D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa., przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] wydanej z rażącym naruszeniem prawa tj. 14 ust. 1 pkt. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren WSOSP w D., którego dotyczy przedmiotowe zezwolenie, jest terenem zamkniętym szkoły, zakładów pracy i obiektem zajmowanym przez organy wojskowe oraz obiektem koszarowym. Skarżący zarzucił organowi II instancji nieprawidłowość ustaleń faktycznych na skutek nie wzięcia pod uwagę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium pominęło w uzasadnieniu decyzji fakt, że w budynku Izby Chorych znajduje się również część koszarowa, a budynek Szkoły Młodszych Specjalistów jest przeznaczony na koszary dla żołnierzy Szkoły Młodszych Specjalistów. Kolegium pominęło usytuowanie i przeznaczenie pozostałych budynków położonych w rejonie smażalni. Dokonując na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego interpretacji art. 14 ust. 1 pkt. 1, 2 i 6 wyżej powoływanej ustawy Kolegium ograniczyło się do wskazania na brak definicji ustawowej pojęć użytych w wymienionym przepisie i oparło się na braku bezpośredniego związku między funkcjonowaniem smażalni, a funkcjonowaniem obiektów koszarowych. Zdaniem skarżącego znaczenie wymienionych przepisów wynika zarówno z powszechnego rozumienia użytych w nich pojęć, jak również z innych przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z przepisów wykonawczych do niej oraz z przepisów innych ustaw. W tej konkretnej sprawie pomocnym może być również wzgląd na charakter i przeznaczenie terenu zamkniętego WSOSP. Teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek jest terenem zamkniętym w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) i powinien być traktowany jako zamknięta całość. Dlatego wszystkie obiekty położone na tym terenie powinny być traktowane w ten sam sposób, gdyż wszystkie służą jednemu określonemu celowi. Przedmiotowy teren zamknięty powinien być traktowany jako teren szkoły i domów studenckich, a także zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Dodatkowo przy określeniu pojęcia "teren szkoły" mogą być pomocne przepisy m. in. art. 180 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) oraz przepisy § 5, § 6 i § 14 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 1998 r. w sprawie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy w szkołach wyższych (Dz. U. nr 37 poz. 209), z których jednoznacznie wynika, że teren szkoły to nie tylko budynki przeznaczone na działalność dydaktyczno-naukową i badawczą, ale również przynależne do nich tereny i urządzenia, drogi ewakuacyjne i inne drogi oraz przejścia dla pieszych, a także obiekty, urządzenia i tereny sportowe oraz domy studenckie. W podobny sposób można uznać, że teren zakładów pracy to nie jest tylko budynek, w którym znajdują się lokale biurowe, ale cały teren, na którym odbywa się proces pracy z halami, magazynami, parkingami, drogami wewnętrznymi itd. Samo pojęcie obiektu jest użyte w znaczeniu, jakie nadaje temu pojęciu prawo budowlane. W związku z tym "rejon obiektów koszarowych" będzie to taki teren, na którym znajdują się budynki koszarowe przeznaczone na zakwaterowanie, wyżywienie i inne funkcje socjalne na potrzeby żołnierzy. Będą się do nich zaliczały budynki, w których znajdują się sale żołnierskie, lokale przeznaczone na spędzanie przez żołnierzy czasu wolnego (np. świetlice, kaplice, sale kinowe, obiekty sportowe), łaźnie, stołówki żołnierskie itp. W konkluzji skarżący stwierdził, że obiekt, którego dotyczy zezwolenie Burmistrza Miasta D. jest objęty zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych z mocy art. 14 ust. 1 pkt. 1, 2 i 6 wyżej powoływanej ustawy, przez co zezwolenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., co z kolei stanowi podstawę do obligatoryjnego stwierdzenia nieważności tego zezwolenia przez SKO. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuca nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy przed jej rozstrzygnięciem. Decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności została wydana w dniu [...] i tylko ta data jest miarodajna zarówno dla oceny, czy ówcześnie obowiązujące prawo zostało rażąco naruszone, jak i ustalenia stanu faktycznego stanowiącego przesłankę wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101) Jak wskazano wyżej, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewidywał zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych m. in: 1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, 2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, 3) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Ponadto w dniu wydania decyzji na przedmiotowym terenie obowiązywały akty prawa miejscowego wydawane na podstawie art. 12 ustawy, tj. 1) uchwała Nr XXXV/244/96 Rady Miejskiej w D. z dnia 30 grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miasto D. liczby sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, 2) uchwała Nr XXXVIII/269/97 Rady Miejskiej w D. z dnia 25 marca 1997 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXV/244/96 Rady Miejskiej w D. z dnia 30 grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miasto D. liczby sprzedaży napojów zawierających 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, 3) uchwała Nr XLIV/310/97 Rady Miejskiej w D. z dnia 25 listopada 1997 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalania dla terenu Gminy Miasto D. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, 4) uchwała Nr XV/95/99 Rady Miejskiej w D. z dnia 29 czerwca 1999 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Miasto D. liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w sprawie określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów. Z dołączonej do akt sprawy kopii księgi wieczystej nr KW [...] wynika, że przedmiotowy teren stanowi własność Skarbu Państwa w dyspozycji Ministra Obrony Narodowej. Zgodnie z art. 77 kpa organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z obowiązku tego Kolegium się nie wywiązało, opierając się na spostrzeżeniach poczynionych na bazie obserwacji dokonanych w cztery lata po podjęciu kwestionowanej decyzji. Tymczasem ustalając, czy smażalnia znajduje się na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, Kolegium powinno zbadać i przedstawić enumeratywnie i w sposób nie budzący wątpliwości, jakie instytucje mieściły się w dniu [...] kwietnia 2000 r. w okolicy, z ustaleniem i podaniem ich dokładnej charakterystyki i statusu (rodzaj szkoły czy innej placówki) oraz identyfikacja zasobu nieruchomości, jakimi szkoły te dysponowały. Nie jest właściwe ustalanie terenu szkoły w oderwaniu od należących do niej (będących w jej dyspozycji lub przekazanych jej do używania przez organ założycielski) składników majątkowych, w tym nieruchomości gruntowych i budynkowych. Zakładem pracy w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy była jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników, choćby nie posiadała osobowości prawnej. Po nowelizacji kodeksu pracy dokonanej w 1996 r. pojęcie to (podmiotowo) zastąpiono pojęciem pracodawcy jako jednostki organizacyjnej, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoby fizycznej, jeżeli zatrudniają one pracowników. Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi posłużyła się jednolitym pojęciem poprzednim (zakład pracy), używanym równocześnie na oznaczenie przedmiotowe, tj. jako jednostkę organizacyjną tworzącą pewną zorganizowaną całość i zatrudniającą pracowników. Niezbędne jest zatem ustalenie i zreferowanie w uzasadnieniu decyzji jego wyniku, czy smażalnia mieściła się na terenie (nieruchomości gruntowej lub budynkowej) stanowiącym wyposażenie zakładu pracy, jeśli taki znajdował się na terenie jednostki wojskowej. Pomocna tu może być współpraca z właściwym miejscowo Państwowym Inspektorem Pracy i Państwowym Inspektorem Sanitarnym, którzy zgodnie z art. 209 § 1 kp są obligatoryjnie zawiadamiani na piśmie przez pracodawcę rozpoczynającego działalność, w terminie 30 dni od dnia rozpoczęcia tej działalności, o miejscu, rodzaju i zakresie prowadzonej działalności. Bezsporne jest, że obiekt zajęty przez smażalnię, pocztę i zakład fryzjerski nie jest aktualnie zajmowany przez organy wojskowe. Problematyczne staje się ustalenie kolejnej przesłanki, mianowicie lokalizacji smażalni w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych. Koszary nie są pojęciem aktualnie definiowanym przepisami prawa. Zgodnie z historyczną definicją, zawartą ostatni raz w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. nr 6 poz. 38 z późn. zm.), uchyloną już nieobowiązującą ustawą z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. nr 5 poz. 19 z późn. zm.) koszary to wspólna kwatera stała, czyli pomieszczenie mieszkalne przeznaczone na zbiorowe stałe zakwaterowanie żołnierzy. Szerszym jak się wydaje pojęciem posłużył się ustawodawca w ustawie poprzedzającej aktualną, tj. w ustawie z dnia 10 grudnia 1959 r. o zwalczaniu alkoholizmu (Dz. U. nr 69 poz. 434 z późn. zm.) tworząc zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu m. in. na obszarze zabudowań koszarowych. W sprawie niniejszej konieczne jest zatem ustalenie wszystkich pomieszczeń stanowiących kwatery w powyższym rozumieniu na dzień wydania decyzji, a następnie wyjaśnienie, czy ze względu np. na ciągi komunikacyjne, bliskość rozumianą w kategoriach sąsiedztwa, istnienie naturalnych lub sztucznych przeszkód między nimi (ogrodzenia, zadrzewienie) - zachodzi podstawa uznania powyższej przesłanki negatywnej za spełnioną. Wyjaśnić należy zarzuty skarżącego, że w pobliskim budynku Izby Chorych znajdowały się także koszary żołnierzy Szkoły Młodszych Specjalistów. Podnieść należy, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Rada Miejska uchwałą z dnia 30 grudnia 1996 r. określiła zasady usytuowania na terenie miasta miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunki sprzedaży tych napojów. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały punkty sprzedaży napojów alkoholowych, w tym piwa nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od m. in. obiektów kultu religijnego, szkół i innych zakładów i placówek oświatowo- wychowawczych w przypadku sprzedaży do spożycia w miejscu. Sposób liczenia odległości opisany był w § 3. Uchwała przewidywała w § 4 zmniejszenie odległości za zgodą zarządcy obiektu, jednak zapis ten został skreślony uchwałą z dnia 25 marca 1997 r. Zatem dla spełnienia wymogów uchwały nie jest wystarczająca przywołana zgoda zarządcy kaplicy. Z akt sprawy wynika, że obok smażalni (ok. 10 m) znajduje się kaplica z wejściem skierowanym w przeciwnym kierunku. W świetle art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 29 poz. 154 z późn. zm.) nie ulega wątpliwości, że kaplica jest obiektem kultu religijnego. Zatem konieczne było ustalenie, czy kaplica ta funkcjonowała w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Ponadto w związku z uchwałą nie jest wystarczające ustalenie tego, że smażalnia nie znajduje się na terenie szkoły, ale również ustalenie, w jakiej jest odległości od niej. Kolegium zbada ponadto materiały postępowania administracyjnego w ramach którego zapadła przedmiotowa decyzja w celu ustalenia, które z powyższych ustaleń zostało poczynione przez organ wydający decyzję. Istotne braki postępowania świadczące o dowolności rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia stosownych ustaleń przez organ I instancji mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania, co w świetle orzecznictwa NSA nie jest wykluczone (por. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/00, LEX nr 51233 oraz wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86). Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji poczyni wskazane wyżej ustalenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 ust.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art.7, 77 i 80 kpa orzekł jak w sentencji.