III SA/Lu 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie WSA Robert Hałabis, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokat D. D. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł , w tym [...] zł podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. (dalej jako: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], stwierdzającą wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w przedmiocie rejestracji ciągnika rolniczego, z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący złożył wniosek "w sprawie umorzenia decyzji" organu I instancji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w przedmiocie rejestracji ciągnika rolniczego marki [...], nr rejestracyjny [...] (poprzednio [...]). W uzasadnieniu pisma wyjaśnił, że pojazd został zarejestrowany po podrobieniu umowy kupna-sprzedaży co potwierdza załączona do wniosku kserokopia wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...] Zgodnie z załączoną kserokopią wyroku, orzeczenie uprawomocniło się dnia [...] lutego 2014. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017 r., organ I instancji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w przedmiocie rejestracji ciągnika rolniczego marki [...], nr [...], rok produkcji [...] r., nr rejestracyjny [...], na A. K., została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) należało wznowić postępowanie administracyjne. Wskazano, że w myśl art. 146 § 1 k.p.a. nie mogło nastąpić uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na upływ 10-lat od chwili doręczenia stronie wydanej decyzji. Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. należało stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wyjaśnić okoliczności z jakich nie uchylono decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzję skierowano do skarżącego za pośrednictwem operatora pocztowego na adres jego zamieszkania. Przesyłka z decyzją nie została jednak doręczona bezpośrednio, lecz została zwrócona do organu I instancji z adnotacją o jej awizowaniu w dniu [...] sierpnia 2017 r. poprzez umieszczenie zawiadomienia w drzwiach adresata o możliwości jej odebrania. W dniu [...] sierpnia 2017 r. przesyłka została awizowana powtórnie i wobec jej niepodjęcia w terminie w dniu [...] sierpnia 2017 r. zwrócona do nadawcy. W dniu [...] września 2017 r. skarżący złożył telefonicznie wniosek o ponowne przesłanie wydanej decyzji, co zostało udokumentowane notatką służbową z dnia [...] września 2017 r. Pismem z dnia [...] września 2017 r. (w tej samej dacie nadano) skarżący złożył odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołując się na art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a, art. 146, wyjaśniono, że zaistniały w sprawie przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania tj. decyzja została wydana w oparciu o dowody, które okazały się fałszywe. Podkreślono, że podstawą wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt. 1 i 5. W ocenie organu odwoławczego nie można uchylić decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w przedmiocie rejestracji ciągnika rolniczego z uwagi na upływ 10-lat od dnia wydania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący podniósł, że w sprawie nie ma "żadnego przedawnienia" i przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi koniecznością ich uchylenia. Konieczność takiego rozstrzygnięcia wynika z przyczyn innych niż podniesione w skardze, jednak jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy: sąd ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzone w powyższy sposób badanie sprawy wykazało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającymi wpływ na wynik sprawy. Spór w przedmiotowej sprawie koncentrował się wokół zasadności stwierdzenia przez organ I instancji i organ odwoławczy wydania ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...], w przedmiocie rejestracji ciągnika rolniczego z rażącym naruszeniem prawa w trybie postępowania wznowieniowego. Uwzględniając jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było prowadzenie postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W przeprowadzonym postępowaniu sąd stwierdził szereg istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ odwoławczy i organ I instancji nie badały prawidłowości złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Sąd zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego nie kwestionuje, jednakże zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie zachowanie przez skarżącego terminu jednego miesiąca od dnia w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania nie zostało przez organy zbadane. Wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...], stał się prawomocny od dnia [...] lutego 2014 r. Z dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych nie wynika, kiedy o treści wyroku dowiedział się skarżący i czy w związku z tym podjął kroki zmierzające do wzruszenia decyzji ostatecznej. Podkreślić również należy, że wznowienie postępowania w sprawie niniejszej nastąpiło w sposób wadliwy. W myśl art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuję w drodze postanowienia. Z akt administracyjnych sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że takie postanowienie nie zostało wydane. Organ I instancji skierował do skarżącego jedynie zawiadomienie o wznowieniu postępowania. Organ I instancji i organ odwoławczy naruszyły przepisy dotyczące dowodów w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Uwierzytelnianie kopi dokumentów zostało uregulowane w art. 76a k.p.a. zgodnie, z § 2 tego przepisu zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. W myśl zaś art. 76a § 2b k.p.a. upoważniony pracownik organu prowadzącego postępowanie, któremu został okazany oryginał dokumentu wraz z odpisem, na żądanie strony, poświadcza zgodność odpisu dokumentu z oryginałem. Poświadczenie obejmuje podpis pracownika, datę i oznaczenie miejsca sporządzenia poświadczenia, a na żądanie strony, również godzinę sporządzenia poświadczenia. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia), należy stwierdzić to w poświadczeniu. W niniejszej sprawie, żadna z przedłożonych przez skarżącego kserokopii wyroku nie zawiera poświadczenia, o którym mowa w art. 76a § 1 i 2b k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że organy administracji powinny wezwać skarżącego do złożenia oryginału bądź poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...] [...] Takie działanie organów uznać należy, że naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady praworządności – zgodnie, z którą organy administracyjny publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Wskazać również należy, że organ odwoławczy nie badał prawidłowości doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji w trybie doręczenia zastępczego – art. 44 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dni, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Na podstawie analizy akt administracyjnych nie sposób stwierdzić czy doręczenie w trybie omawianego przepisu zostało dokonane w sposób prawidłowy. Decyzja organu odwoławczego w żaden sposób nie odnosi się do dwukrotnej próby doręczenia decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu stanowi to rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że organ odwoławczy naruszył powyższe zasady postępowania administracyjnego. Z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przesyłka z decyzją nie została doręczona skarżącemu, lecz została zwrócona do organu I instancji z adnotacją o jej awizowaniu w dniach [...] sierpnia 2017 r. i [...] sierpnia 2017 r., poprzez umieszczenie zawiadomienia w drzwiach adresata o możliwości jej odebrania i zwrócona do nadawcy wobec jej niepodjęcia w dniu [...] sierpnia 2017 r. W dniu [...] września 2017 r. skarżący złożył telefonicznie wniosek o ponowne przesłanie wydanej decyzji, co zostało udokumentowane notatką służbową z dnia [...] września 2017 r. Jednakże na podstawie akt sprawy nie sposób ocenić czy organ odwoławczy dopatrzył się uchybień w zakresie doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. i uznał ponowne doręczenie za prawidłowe czy fakt ten przeoczył. Organ odwoławczy powinien zatem w pierwszej kolejności ustalić w jakim dniu została doręczona skarżącemu decyzja organu I instancji i następnie rozstrzygnąć czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. W ocenie sądu powyższe uchybienia świadczą o rażącym naruszeniu przez organ odwoławczy wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że doręczenie pisma w toku postępowania administracyjnego może nastąpić tylko raz, zważywszy, że skutki procesowe ustawa łączy z doręczeniem w formie prawem przepisanej, a nie z faktycznym otrzymaniem tego pisma (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 1031/16). Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsca (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Samo zatem umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1870/16). Podkreślić należy, że art. 44 § 2 k.p.a., ustanawia wiążącą dla doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Oznacza to, że doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a tylko w przypadku, gdy nie jest to możliwe, w pozostałych miejscach określonych w tych przepisach. Uchybienie tym regulacjom powoduje bezskuteczność doręczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3420/14). Na podstawie akt sprawy nie sposób zaś stwierdzić dlaczego awizo zostało umieszczone na drzwiach adresata. Organ odwoławczy błędnie odczytał, także znaczenie przepisu art. 146 § 1 k.p.a. Terminy po upływie, których nie może nastąpić uchylenie decyzji z powodu wznowienia postępowania administracyjnego liczone są od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a nie jak wskazał organ odwoławczy – od dnia wydania decyzji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wskazać również należy, że w uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał inną od organu I instancji podstawę prawną wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wyjaśniając, że decyzja o zarejestrowaniu ciągnika została wydana w oparciu o dowody, które okazały się fałszywe. W ocenie Sądu niniejsza rozbieżność stanowi oczywistą omyłkę pisarską, bowiem wyjaśnienia organu odwoławczego wskazują wyraźnie na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną skarżącemu w postępowaniu przez sądem pierwszej instancji przez adwokata wyznaczonego w ramach prawa pomocy, znajduje podstawę prawną w art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z w związku z § 21 ust. 1 pkt c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r. poz. 1714).